以“两型”社会建设为契机

着力实施人口和计划生育工作“流程再造”

孝感市人口和计划生育委员会主任  喻辉

改革是一个永恒的主题，人口和计划生育工作也不例外。随着经济社会的不断发展，人口的数量、结构、分布等均发生了重大变化， 在原有的人口问题得到不断解决的同时，新的人口问题不断出现，人口和计划生育工作进入了稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的 全面发展的新阶段。孝感是一个有500万人口的发展中城市，也是一个农业人口占多数的农业大市，更是一个号称有百万流动人口的劳务输出市 场，人口问题始终是制约我市实现全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济发展的关键因素。为适应当前人口计生新形势、新任务、新变 化的要求，进一步夯实人口和计划生育基层基础工作，提高人口和计划生育工作整体水平，结合武汉城市圈建设资源节约型、环境友好型“两 型”社会综合配套改革试验区“先行先试”的理念，根据中共中央国务院、省委省政府《关于全面加强人口和计划生育工作，统筹解决人口问 题的决定》精神，把实施人口和计划生育工作“流程再造”作为夯实人口计生工作基础，提升人口计生工作整体水平的重要抓手，解放思想、 勇于创新，精心策划、强力推进，打造一条全新的、符合现实要求的、高效率的工作新流程。

一、实施人口和计划生育工作“流程再造”意义深远

在人口和计划生育工作实践中，我们体会到，人口计生工作挑战与机遇同在，困难与希望并存。面对新的形势和任务，既要坚持多年 来行之有效的基本经验，又要解放思想、实事求是、与时俱进，研究新情况、解决新问题，从全面贯彻科学发展观的高度，从立党为公、执政 为民的高度，从对中华民族未来发展负责的高度，不断丰富和发展中国特色统筹解决人口问题的思路、内涵和途径，坚持不懈地做好新时期的 人口计生工作。

充分认识我市人口计生工作面临的新问题和新挑战

（一）人口计生工作所处的背景发生了重大变化。一是随着市场经济体制不断发展完善，我国的经济基础、运行机制、分配制度都发 生了重大变化，而人口发展的宏观调控和公共管理机制尚不健全，与人口转变相适应的社会保障体系还没有建立。二是推进政府管理体制改革 和事业单位改革，深化国有企业改革、农村综合改革、户籍管理制度改革、婚姻登记制度改革等，对人口计生工作的管理体制、工作方式提出 新的挑战。三是许多单位人变成了社会人，乡里人变成了城里人，流动人口增多、节奏变快、自主意识和独立意识更强使人口计生工作面临着 许多新的课题。

（二）稳定低生育水平任务艰巨。一是从思想观念上看，群众生育意愿和生育政策的差距这对基本矛盾始终存在，“多子多福”的传 统文化仍然深刻影响着群众的生育意愿；二是从经济现状来看，由于二元结构造成城乡、区域差距扩大，农村生产方式落后，社会保障缺失， 农民对家庭依赖性强，对子女依存度高，“养儿防老”、“重男轻女”是现实情况下的一种现实选择；三是从激励和保障措施来看，计划生育 优先优惠政策与普惠政策缺乏有效衔接，甚至使超生的家庭获益更多，客观上削弱了计划生育最为重要的群众基础和优先优惠政策的导向作用 。迅猛增加的人口计生成本与财政投入不足存在较大反差，由于经费短缺，导致法定计生奖励政策不落实，影响了政府及政策的公信力；四是 从客观情况来看，“十一五”期间，我市育龄妇女、生育旺盛期妇女呈增长之势，“双独家庭”陆续进入婚期，社会上离婚、再婚的家庭成为 生育新的“增长点”，即使在保持现有生育水平不变的前提下，出生人口规模也会大量增加。

（三）基层基础现状与新的要求不相适应。一是思想认识不高。少数地方对做好人口计生工作的紧迫性、复杂性认识不足，存在盲目 乐观，麻痹松劲情绪，领导、责任、措施和投入不到，研究解决工作的具体困难和实际问题不够；一些地方面对错综复杂的新情况、新问题缺 少应对办法，存在畏难情绪，工作陷于被动。二是管理服务网络不够健全。有些乡镇无专职计生人员、计生技术服务岗位被非技术人员挤占， 村级女专干配备不齐，村组社区缺少信息员。有的县市政府购买服务不落实，后续管理又不到位，导致计划生育服务落空。三是在基层工作中 对育龄妇女底数不清、重点对象情况不明，管理失控、弄虚作假的情况时有发生。

充分认识我市人口计生工作面临的新形势和新机遇

（一）科学发展观为促进人的全面发展提供理论指导。落实科学发展观，发展是第一要务，核心是以人为本，根本目的是实现人的全 面发展，既要保持经济高速发展，更要确保发展的可持续性和公平性。我们必须创新工作理念，破解工作难题，逐步建立统筹解决人口问题的 制度体系，为促进人的全面发展提供有力保障。

（二）构建和谐社会为促进人口与经济社会协调发展提供良好环境。构建和谐社会，加快改善民生为重点的社会建设，为计划生育家 庭优先分享改革发展成果提供了广阔空间；构建和谐社会要求协调人口和计划生育公权与私权的关系，必须加快基本公共服务均等化进程，走 城乡平衡发展、人口经济社会协调共进、生活质量全面提高，民主权力有效行使的发展道路。

（三）建设社会主义新农村为人口和计划生育工作提供广阔舞台。人口和计划生育工作的重点在农村、难点在农村。建设社会主义新 农村，必须坚持统筹城乡经济社会发展，把农村作为稳定低生育水平，统筹解决人口问题的重中之重，以建设新农村新家庭为主线，以人口计 生管理服务网络为载体，以农民需求为导向，提供计划生育家庭经济发展水平和文明程度。

（四）武汉城市圈“两型社会”综合配套改革实验区的确立为我们大胆创新计生工作方式、方法，提供了优越的试验条件。“两型社 会”指的是“资源节约型、环境友好型社会”。资源节约型社会是指整个社会经济建立在节约资源的基础上，建设节约型社会的核心是节约资 源；环境友好型社会是指一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。“两型社 会”的定位本来就是人口和计划生育工作的题中应有之义。

（五）全市经济和社会持续健康发展，人民生活水平明显改善，各级财政实力明显增强，公共财政投入明显加大，为人口计生事业提 供了坚强保障。

二、明确实施人口计生工作“流程再造”的工作原则目标和重点

“流程再造”是现代组织管理学的理念，指由组织过程重新出发，从根本上思考每一个活动的价值贡献，然后运用现代的资讯科技， 将人力及工作过程彻底改变及重新架构组织內各相关工作之间的关系的一种管理行为。其特色有三个方面：一是在崭新的资讯技术支持下，以 流程为中心，大幅度地改善管理流程；二是放弃陈旧的管理做法和程序；三是评估管理流程的所有要素对于核心任务而言是否重要。

按照“二型”社会综合配套改革试验区的理念，实施人口和计划生育工作“流程再造”，要充分运用好“综合配套改革试验”四句话 八个字：综合是全面的，包括人口计生整个流程体系的方方面面；配套不是单方面突进，更多是对人口计生的体系、体制、制度、方式方法等 方面的衔接和协同；再就是改革，这是灵魂，在我们的资源、财力都一定的情况下，面对诸多困难，惟一的道路就是靠改革，改革是一切事物 发展取之不尽、用之不竭的动力和源泉。最后，试验是给予我们的最大权力，凡是有利于“两型”体制建立的，我们都可以试验，要以敢为天 下先的改革勇气和气魄，充分利用拥有试验的权利，把握契机“大胆改革，大胆试验，敢闯善创，务实善虚”，彻底改变当前基层实际工作中 存在一些操作层面上繁琐、复杂、不经济、流于形式、人为痕迹非常明显的工作程序和工作要求，引进先进的管理理念和办法来解决现实中的 问题。

（一）工作原则。1、化繁为简的原则。“流程再造”的目的就是要创新工作措施，提高工作效率。由组织过程重新出发，从根本上思 考每一个活动的价值贡献，运用简明科学的“流程图”，重新架构组织內各相关工作之间的关系，突出“化繁为简”，减少形式化的内容，删 除过时的、不管用的工作程序，力求做到精减高效，简明实用，便于操作，把基层从较低的效率中解放出来，使之有章可循、按图索骥，环环 相扣、执行高效。

2、突出重点的原则。实施“流程再造”必须坚持突出重点。必须围绕当前工作的重点，先急后缓，先易后难，积极稳妥地实施“流程 再造”。通过再造，确保符合政策生育率达到90%以上，出生人口统计准确率达到98%以上，育龄妇女综合避孕率达到85%以上，育龄妇女生殖健 康检查率达到95%上，孕情跟踪管理服务率达到98%出生人口性别比稳步下降，科学文明进步的生育观念牢固树立。

3、科学规范的原则。“再造”的工作流程如果不具备科学性，就失去了改革的意义。要以信息化建设为重要突破口，充分运用现代信 息技术和手段，整合信息资源，优化管理流程，规范工作程序，加快建设和完善育龄妇女WIS系统应用业务平台、办公自动化管理平台、电子政 务和门户网站服务平台，努力形成以人口计生内网为主干、本级数据集中管理、多种应用并存、各种信息共享、各网综合运用且并行安全的信 息化应用格局。

4、长效管用的原则。“再造”的工作流程必须具有针对性，有持久的生命力，时效及操作性强、群众参与度高、成效明显，同时，对 今后一个时期的工作要有较强的适用性、超前性。要坚持以人为本、依法行政的原则，既能依法高效地完成我们的工作任务，又要高度地体现 人民群众的主人翁地位，真正使计生家庭在政治上有地位、经济上得实惠、生活上有保障、服务上有着落。

（二）工作目标。要采取“深入实际、调查研究，学习借鉴、因地制宜，由点到面、稳妥推进”的方式，推进人口和计划生育工作“ 流程再造”，做到“四个搞清楚”、“四个弄明白”，即：要搞清楚辖区内育龄妇女的基本情况、搞清楚我们工作的重点对象、搞清楚孕情的 变化情况、搞清楚工作对象的流动和变动情况；要弄明白现行的计划生育方式方法有哪些要坚持、哪有要调整，弄明白育龄群众最迫切、最关 心、最需要的是什么，弄明白人口计生工作的重点和难点是什么，弄明白我们要采取什么样的方式才能更好地完成计划生育责任目标，开创工 作新局面。

在明确了工作对象、内容、任务、措施、要求的基础上，通过实施人口计生工作“流程再造”，大力推进人口和计划生育的综合改革 ，创新机制，改善环境，提高能力，突出重点，分类指导，逐项突破，推动全市人口和计划生育工作向依法管理程序化、村民自治制度化、优 质服务规范化、政策推动多元化、综合治理职责化方向迈进。

（三）工作重点。“流程再造”的工作重点就是当前人口计生工作的重点和难点，包括工作重点难点和重大工作机制和措施。主要是 ：人口和计划生育机构和干部队伍建设；基本情况和基础数据的及时掌握与调用；稳定低生育水平；治理出生人口性别比失调；流动人口管理 和服务；计划生育优质服务；人口和计划生育综合治理与齐抓共管工作机制。同时，全方位运用现代管理方式和手段，完善管理程序和办法， 建立覆盖市、县、乡、村四级计生核心业务的信息网络系统，逐步实现人口计生、公安、卫生、民政、劳动和社会保障等多部门的信息共享和 工作互动。

三、建立和完善实施人口计生工作“流程再造”的推进机制

（一）建立“流程再造”工作责任机制，切实加强对人口计生工作“流程再造”的领导。成立市级领导和工作专班，具体负责“流程 再造”推进的日常工作，定期综合和通报工作进展情况。把各级人口计生的思想认识统一到以下十个方面上来：第一，全面的流程再造需要在 大家对组织的变革动因充分认同的基础上进行，而这种变革动因既可以是危机，也可以是机遇。第二，只有当跨职能变革成为实现变革动因的 需要时，成功实施全面流程再造才成为可能。第三，当人们认识到组织要素，即战略、结构、人员责任和评估标准、协作行为以及信息系统将 要有所改变，并且这些要素应该与职能流程导向看齐时，更有可能实现全面的流程再造。第四，当人们明确并接受组织所需的所有变革时，全 面流程再造就更可能实现。第五，当包括市县乡村各级人口计生在内的所有人都愿意让变革影响他们时，就更容易建立全面的流程意识。第六 ，当人们发现需要处理的某些问题，并把那些问题和所需的真正变革联系起来时，全面的流程再造才更有可能实现。第七，在进行全面流程再 造时，如果能够根据各个环节的实际问题同时运用综合配套改革的实施方法，变革更有可能获得成功。第八，只有通过全面行动方案激发人们 实施变革的主人翁意识和意愿，全面的流程再造才更可能取得成功。第九，如果变革的实施者和接受者都能认同这两种角色并且意识到它们是 相互关联的，而且愿意扮演这两种角色，就更可能实现全面流程再造。第十，衡量全面流程再造所取得的成果，要看变革动因是否被根除以及 行为方式改变的程度。

（二）建立“流程再造”工作推进机制，实施“流程再造”五阶段推进模式。第一阶段，营造环境。分为五个子步骤：①树立愿景； ②获得有关上级管理部门的支持；③建立各级领导小组，组建和培训再造工作专班；④制定计划；⑤就愿景、目标、再造的必要性和再造计划 达成共识。第二阶段，流程的分析、诊断和重新设计。分为六个子步骤：①设定流程再造结果；②诊断环境条件；③诊断现有流程，辨别核心 流程；④寻找再造标杆，重新设计流程；⑤根据新流程考量现有人员队伍、技术和能力水平；⑥对新流程设计方案进行检验。第三阶段，组织 架构的重新设计。分为五个子流程：①检查组织的人力资源情况，检查技术结构和能力情况；②设计新的组织形式；③重新定义岗位，培训队 伍；④建立健全新的流程结构和技术应用。第四阶段，试点与转换阶段。分为六个子流程：①选定试点流程；②组建试点流程工作专班；③确 定参加试点流程的育龄群众和职能部门；④启动试点、监控并支持试点；⑤检验试点情况，听取意见反馈；⑥确定转换顺序，按序组织实施。 第五阶段，实现愿景。分为四个子流程：①评价流程再造成效；②让上级管理部门和育龄群众感知流程再造产生的效益；③挖掘新流程的效能 ；④持续改进。这五大阶段彼此之间可以平行推进，或者交叉进行，五大阶段并不是一个锁定的线性过程，而是相互交融，循环推进的不断再 生的过程。

（三）建立“流程再造”工作调度与协调机制，实行“流程再造”通报和协调制度。计划生育工作“流程再造”涉及到计生基础工作 流程包括市县乡村四级经常性工作、宣传教育工作、优质服务工作、奖励扶助工作、基础数据录入及运用和管理五大类。以村级经常性工作为 例，有宣传资料发放、避孕药具管理、流动人口管理、协助乡计生办做好康检工作、孕妇跟踪服务、办证、奖励扶助等项内容，涉及到人口计 生工作的方方面面，各业务科室和各县市区的协调配合十分重要。市领导小组负责协调有关单位共同做好工作，及时通报情况，协调解决重大 问题，并对下一步工作进行安排部署。

（四）建立“流程再造“工作检查督办和效果评估机制，确保工作取得实效。组织专班对各县市区开展“流程再造”的情况进行督办 、收集和汇总，并形成规范化的“流程再造”文件，指导全市创新工作。年终组织专家及工作小组，对各地实施情况进行评估考核，将各地、 各部门“流程再造”成效纳入责任目标结算，对工作成绩突出的单位及个人给予表彰奖励。