市交通运输局局长　李清华

公共交通是城市客运交通的主体，成功的公共交通离不开高效有序的运行机制和管理体制。孝感城区公交行业进入交通运输系统近7年，虽然发展快、变化大，但仍然跟不上城市发展进程，满足不了人民群众对公交供给和公益性服务的要求。究其原因，就是受到当前孝感公交经营主体私有化这种落后运行模式的束缚，不能很好地承担政府行为、履行社会义务、体现公交公益性。对此，我们对孝感公交发展方向和方式进行了深度调查和研究，围绕如何以城市发展的战略眼光、科学的发展态度、有力的改革举措，突破传统的体制机制“瓶颈”，打造公交公营体系，提升公交整体服务效能这一主题，找问题原因、寻改变路径、下改革决心，从以下几个方面发力，推进孝感公交步入良性循环发展轨道：

一、深入调研，把握公交改革发展的正方向

（一）孝感公交的基本概况

孝感城区共有公交营运线路16条，专营线路8条，营运车辆484辆，其中有公司承包制254辆，社会个体参营76辆。实行的是单车承包、个体私营、定额缴费、自负盈亏模式。公汽公司经营管理模式为：营运车辆由公司统一车型采购，参营者以交纳履约保证金和车辆使用费形式支付购车款；公司与参营者签定为期10年的《承包经营协议》，线路经营权和车辆所有权为公司所有；公司根据线路效益不同，每月每车定额收取3300～4800元不等的管理费；协议期满，公司一般换车不换人，重新续签协议。76辆个体参营车辆与公司管理模式大致相同，车辆同线混编，在车型、票价、调度方面统一联营，区别是车辆产权和经营权属个人，无经营协议期限，缴纳“城市公用事业附加费”，隶属城市客运交通管理办公室管理。概括讲就是：公交单位以资源换资金，保运转；参营车主以资金换经营权，找“饭碗”；运营依靠市场效益，发展依赖社会资金。这两类经营管理模式，持续有二十多年。

（二）公交私营的突出问题

1．随意私下转让和分解经营权。据统计，76辆个体车已买卖的有60辆（占79%），根据各线路经营效益和车辆新旧，倒卖价格逐年提高，普通车一般在65万元左右，空调车在75万元以上；公司承包车也存在分解经营权现象，虽然公司合同是一车一主，但私下却存在一车多股、承包再转包，当“二老板”的现象较为普遍。车主将车辆与经营权捆绑，私下议价买卖，金蝉脱壳，很难管控，致使国有资源资产大量流失，企业资产不能保值增值，其行为和结果给公交行业发展埋下重大安全隐患。

2．难以实现线网和运力优化配置。每当新增或调整公交线路、增加车辆或延长运营时间时，私营车主受利益驱动，效益好的线路坚守不让，效益差的地段坚决不去，经常采取非正常手段，群起抵制，胁迫公司和管理部门作出让步，而且是车想开就开、想停就停，经常包车不务正业，严重地干扰到城市公交功能布局和客运市场秩序，削弱了行业管理的引导力和控制力。

3．公交公益性服务不能体现。承包经营模式推行和存在的原动力是利益驱动、片面追求利益最大化，与城市公交的公益性属性相违背，主要表现为：服务意识淡薄、社会义务不承担、经营行为不规范；具体行为有：争抢客源、长线短跑、抢班压点、招手即停、乱停乱靠、拒载老人、服务生硬、关停刷卡、抵制管理、阻挠发展等。导致结果是：有车坐的市民对公交服务感觉“无奈”，无车坐的市民因覆盖不均感到“无望”。市民群众对公交私营乱象很不满意。

（三）公交私营的主要原因

1．历史形成的原因。在地、市同城时期，公交归县级市管，因财力有限，将城市公交的运行推向市场、交给企业、转为民营，出现了个体、承包、挂靠、合股等多种经营模式和经营主体，在当时解决了“大锅饭”、票款流失、运力不足的难题，改善了经营状况，却造成了线路经营权与车辆产权的分离，由一家经营变成了数百个经营个体，这种体制在资本逐利的本质驱动下，必然漠视和损害到公众利益。1993年孝感“地改市”后，延续了公交运行模式，在财政无资金投入，企业无“造血功能”的情况下，为解决群众出行问题，大量吸纳社会资本进入公交，私营规模越来越大，在基础设施、运营组织、服务监管方面跟进脱节，市场效益落入私人“腰包”，事业发展企业无力承担。对公交客运市场日益显现的各类矛盾和问题，管理部门研究不及时、处理不到位、扭转不过来，形成了固定的发展和管理模式。

2．现实构成的原因。企业将车辆甩手承包，实际上是不直接从事生产经营，完全依赖公交资源效益收费维持运转。企业是有效益、有选择地开通公交线路，不做“贴本生意”，不担经营风险，存在重效益稳定、轻管理服务的问题，导致热线“扎堆”开不进去，冷线“抛荒”开不下去，郊线“扯皮”开不出去的局面。长期以来，企业“一代人”从事承包经营管理工作，对公交公营改造要求，以经验不足不敢改、实力不够不能改、“前景”不明不想改为由，安于满足现状，存在等政府决定、靠上级“操盘”、要财政“托底”的消极态度。随着城市经济的发展和地方财力的增长，社会各界不断“聚焦”公交问题，企业态度也在悄然发生变化，逐渐由“要我改”向“我要改”转变。

二、深层谋划，聚集公交改造规范的正能量

（一）充分认识公交公营体制构建的必要性和艰巨性

1．坚定改革决心。公交民办、承包单干，不符合国家产业政策、不符合行业管理规定、不符合人民群众期盼，而且严重影响到孝感发展环境、市民生活品质、政府公信形象。时间和实践证明，这种运作模式跟不上、走不稳、行不通。目前，孝感公交改革落后于发展、体制落后于全省同级别城市公交行业，必须奋起直追，大力改革现行公交经营管理体制，是促进孝感公交事业健康发展的必然抉择。

2．明确改革路径。积极稳妥地推进城市公交线路经营权、车辆所有权“两权合一、公车公营”的改造，采取“承包车退款收回、个体车出资收购”的办法，将私资、私产、私营清退出城市公交客运市场，实行政府特许经营制度监管下的“公司制经营、员工化管理”，依照“统筹兼顾、区别对待、分类推进、分步实施”的改革步骤，彻底消除城市公共客运市场乱象，是规范孝感公交行业有序发展的必由之路。

3．建立改革机制。孝感公交经营主体私有化程度高、面大复杂，改革与稳定的任务极为艰巨。为确保公交经营体制改革的顺利进行，必须在政策、组织、资金、运行方面提供坚强保障，按照“政府主导、交通主管、企业主责、部门配合”的原则，建立工作机制、动员社会力量、创造基本条件、锁定目标任务，形成顶层设计、高位推进的工作态势，是保证孝感公交体制改革成功完成的必备条件。

（二）全力应对公交公营转型改造的复杂性和尖锐性

1．周密制定方案。涉及利益、触及灵魂，改革必然存在阻力和风险，孝感公交有承包车、私营车、集体车、改编车、股份车等多种组织形式，而且在线路效益、车辆新旧、运营年限、买卖价格、车主心态等方面差异很大。打破长期固化的既得利益格局，共性问题是车主必然将车辆、线路、就业捆绑与政府讨价还价，追求退出市场的高额回报；个性问题是不同车主会在测算、定价、平衡、攀比方面出难题，这就要求专班制定改革方案时不能“一刀切”，在“收购+补偿+出路”的总体原则下，分承包车、个体车两类，分公司线路、混编线路、个体车辆三批，分别制定改革实施方案。设计周密是启动改造工作的前置要求。

2．强化应对措施。城市公交受众面大、社会性强，改革涉及几百户、上千人生活来源和谋生渠道，问题多、诉求多、关系杂，历史与现实问题交织，直接与间接利益纠集，是一场群众利益与车主利益的调整博弈，要避免改革“崩盘”的风险，需要专班智慧谋略，做到掌握和应对措施及时得当，从运营效益较差的线路入手，从内部职工承包的车主突破，先易后难、逐线展开，收回一条线路，规范巩固一条线路，打有准备之仗。精准发力是突破改造僵局的关键所在。

3．确保社会稳定。从各地城市对公交“两权”收购的情况看，都不同程度地发生过影响社会稳定的事件，孝感公交整体改造转型，维稳压力更大。做到改革要搞、动作大，稳定要保、动静小，必须认真评估风险，在启动改革时，应制订好各种改革处置预案、应急运力保障预案和维稳包保任务分解方案，加强在关键阶段、敏感时期、重点人员的掌控，形成上下同心协力、克难攻坚的强大合力，确保改造过程不出现重大恶性事件。预案周全是实现改造平稳的重要环节。

（三）高度重视公交公营规范运行的繁重性和长期性。

1．打牢公营基础。企业改革、公交转型，外地有很多成熟经验，结合孝感实际可加以借鉴应用。公交企业要做到“未雨绸缪”，抓紧组织骨干专班赴外地先进城市公交学习，尽快制定全套的公司制经营管理制度，在员工管理、职业培训、运营组织、成本核算、收入分配、设施配套等方面先行谋划，转变传统管理观念，改变现行运作模式，走集约型、公司化、规模化的企业发展新路，营造公交企业公营体制的“大本营”，使“私改公”后的新型公交体制能对接、能适应、能运转。企业主动对接是改革转制成功的前提。

2．增强国企实力。当前，“公交优先”政策已为社会广泛接受，但如何把握公交优先与相关事物的关系等方面还远未达到共识，也没有太确切的定义，要改变私营体制下政策不便落地、规划不易落位、公益不能落实、补贴不好落脚的状况，建立国有主导的公交经营机制，就是一切优先政策进入的“根据地”。公交企业要抢抓机遇，创新机制、创优服务、创先发展，承担起国有企业的社会公益责任和社会效益责任，聚精会神搞建设，一心一意谋发展，以“公交优秀”来支撑“公交优先”政策，让社会各界重新认识公交、重视公交、支持公交。争取用3年时间完成好公交转机制、调结构、稳增长工作，推进公交公营体制进入健康、有序、可持续发展的正轨道。企业积极作为是改革转型成熟的标志。

三、深化变革，释放公交改善服务的正效益

（一）打造公交公营为民服务的强劲实力

公共资源由政府掌控，由市场配置，“两条腿”走路，可以弥补市场的无情和不足，将城市公交转型为公营，不再走私人投资、个体经营的弯路，放入市场不管的老路。首先，政府承担起社会基本公共服务责任，真正把公交办成公众的事业、便民的行业，建立规范的公交公益运行系统，采取一系列行之有效的扶持优惠措施，政策支持出文件、设施建设出资金、企业困难给补贴、市场发展给环境，扶持公交、服务群众，确立公交优先发展的地位和权利，做大、做强、做实国有公交实体。其次，以城市公交为“排头兵”，突破城乡二元结构障碍，引导城市公交向城市近郊延伸服务、推进公共资源均衡配置、公共服务均等覆盖、城乡一体共同发展，让改革发展成果更多更公平惠及广大群众。

（二）展示公交公营市场竞争的优势能力

公交体制改革，既不能一蹴而就，也不能一劳永逸，认为“私改公”后有政府保障，就可盲目或无顾忌地在数量上发展，而是要有需求的优先。首先，公交公营体制的建立，要与城市定位相吻合、与群众需求相适应、与用地布局相协调、与内外交通相一致，根据城市人口、环境、道路空间等因素，制定我市公交科学的发展政策，协调可行的规划目标，可持续运行的市场机制，使公交体系适应发展需要。其次，大力优化公交线网、合理调配运力结构、加强各类交通衔接，把资源配置与市场需求深度融合，发挥国有公交体制优越的功能优势，政府调控与市场决定资源配置的组合优势，公交大运量、低票价、高密度服务的运输优势，吸引市民出行方式转变，吸纳市民愿意乘公交、更多地乘公交，达到公交的社会效益与经营效益双赢，发挥新型公营体制整体功效的最大化，使公交企业适应市场需求。

（三）激发公交公营规范运作的内在活力

国有公交企业既是公交市场的经营主体，又是公共服务的责任主体，形势要求企业一班人不能再当甩手“掌柜”，彻底摒弃传统观念，向科学发展、科技进步、行业创新、科学管理、从业人员素质提高转变，发展观念与管理方式的根本转变体现在：第一，深化企业改革，建立产权清晰、名副其实的公车公营体制，建立现代企业会计核算制度，实施线路经营权、车辆所有权、成本核算权、收入分配权、营运调配权的统一管理。第二，规范特许经营行为，增强企业责任，强化市场监管、企业服务质量考评，保障公众利益和公共安全，解决好群众反映突出的问题。第三，加大科技投入，积极运用信息化技术，建设智能化公交运营管理系统，扩大IC卡使用范围和应用量。第四，加快更新换代步伐，大力推行安全、舒适、环保、节能的新型公交车辆。第五，积极开展文明线路、文明车组、青年文明号、敬老模范车、党员示范车等创建活动，培树先进典型。第六，加强职工职业技能和职业道德培训，提高企业队伍素质、服务能力和水平，激发国有企业内存潜力。着力建立公交行业新形象、经营新模式、管理新机制、服务新水平，展现新型公交体制服务经济建设、服务民生需求的强劲活力。