市城乡建设委员会

小城镇联结城乡，是县域经济的重要载体，也是服务“三农”的主要阵地。加快小城镇建设发展，对于吸引农村人口转移、缩小城乡差距、带动农村经济发展，进一步加快新型城镇化和城乡一体化进程，具有重要意义。为推进城乡统筹发展，全面了解我市小城镇建设现状，总结近年来小城镇建设好的做法，找准存在问题和困难，为下步加快小城镇建设提出意见和建议，我们分别到应城东马坊、孝昌丰山、小河、汉川马口、大悟宣化店、大新等地，通过现场察看、听取汇报，召开专题座谈会等多种形式，全面深入地开展调研。现将调研情况报告如下：

一、基本情况及好的做法

孝感市地处湖北东北部，长江之北，汉水之东，毗邻武汉。目前，辖7个县市区，118个乡镇（场、街道办事处），2942个村，国土面积8910平方公里，人口526.94万，其中，城镇人口239.89万，乡村人口243.42万，城镇化率49.6%。2012年，全市村镇建设投资23.2亿元，小城镇建成区道路总长度1391.61公里，总面积878.34万平方米；供水管道954.50公里，排水管道704.73公里，水厂71座，年供水量5473.05万立方米；绿化覆盖总面积2344.98公顷，绿地面积431.10公顷。

（一）科学编制规划，明确城镇发展方向。各乡镇（场、街道办事处）超前谋划，科学、适用、前瞻地编制全域规划，并及时修编完善专项规划，打通规划与县市区总规衔接。马口镇始终坚持规划领先，坚持以新型城市建设统领经济社会发展全局，按照镇级小城市发展要求，整合原有规划和专项规划，制定总体规划；肖港镇按照全域规划要求对总体规划进行重新修编，并在此基础上完成土地利用规划调整，编制核心片区和重要区域控制性详细规划；汤池镇坚持高起点、高标准、高质量，修编完成总体规划、旅游业发展规划、集镇建设总体规划，同时，重点编制修订了近期建设性地段道路、绿化、电力、电信、亮化、给排水等详规，详规覆盖率达到100%；三汊镇突出宜居滨水特色，按照“中等卫星城镇的目标定位总体规划，镇区规划面积由3.5平方公里扩展至7.1平方公里，形成“一带双心三片区”的规划结构，呈现“带状集聚、块状分布”的空间布局；隔蒲潭镇将城乡统筹思路在规划中加以体现，按照“科学规划、立足实际、适度超前、突出特色”原则，修订完善总体规划和控制性详细规划。

（二）加强基础设施建设，强化社会服务延伸。各地积极加强基础设施“六张网”建设，推进社会事业“六张网”延伸覆盖，不断完善城镇功能，提升承载能力。丰山镇是一个仅有2.9万人口、经济基础薄弱的山区小镇，通过整合项目资金、盘活机械厂和电影院等存量资产、争取上级专项资金等途径，筹资近1000万，将镇区道路全部刷黑；周巷、邹岗和小河镇区主要道路基本刷黑，市场进行了新改扩建，孝昌县的小城镇建设初步形成了比学赶超热潮。沉湖镇依托福星科技自筹资金2600万元，建起了日处理能力1.5万吨的污水处理厂。大悟县积极争取国家专项资金1500万元，在大新镇征地90亩建设县域农村生活垃圾无害化处理场，该处理场每天可处理大新、东新和三里3个镇的生活垃圾50至60吨，可连续使用20年，是全省唯一的县域农村生活垃圾无害化处理场。隔蒲潭镇引资开通中国移动、中国联通基站、中石化加油站、互联网站、液化气供应站。肖港镇按照创建市级文明卫生城镇要求，建立健全环境卫生创建长效机制。东山头树立宜居宜业理念，加强基础设施建设，加强社区便民服务中心、消防站、群众活动中心、阅览室、集贸市场、文化体育场所等公共服务设施和生活休闲服务设施建设，做到生态宜居与生产发展共同推进。

（三）大力发展乡镇经济，构筑城镇产业支撑。各地充分发挥政策优势、区位优势、资源优势，积极发展乡镇经济，支撑小城镇建设发展。马口镇以全国强镇扩权试点为契机，按照新型现代小城市发展要求，以城市建设统领经济社会发展全局，坚持产城融合，促进工业发展和城市建设提速增容、提质增效，2012年工业产值达124.7亿元，占地区总产值146.36亿元的85.2%，创造工业强镇的 “马口模式”；肖港镇围绕万亩农业示范区，整合各类资金近亿元，加强小香葱示范基地基础设施建设，逐步形成近3万亩以小香葱为主的精细种植板块，引进世界500强正大种猪场，中粮集团和蔬菜脱水项目也分别落户该镇，他们还利用八汊港旅游资源建成了双4A级景区——天紫湖生态度假区，打造都市农业富镇的“肖港模式”。汤池镇抓住融入武汉城市圈的大好机遇，唱响“华中第一汤”温泉品牌，加快镇区、温泉风情园、休闲度假园、农业观光园“一区三园”建设，延伸旅游产业链条，加强集镇基础设施建设，规范集镇管理，形成旅游业活镇的“汤池模式”。应城市郎君镇积极开展招商引资，引进华能热电联产项目，该项目第一期投资27.6亿元（总投资55亿元），建成投产后可增加税收过亿元，将在增加就业、拉动消费等主面起到极大的促进作用，成为该镇建设发展的新引擎，形成招商引资促镇的“郎君模式”。

（四）大力开展改革创新，构建城镇发展新路子。各地三情结合，不断开展各领域改革创新，积极探索城镇发展思路和模式。西河镇在没有工业基础和区位优势的情况下，大胆创新，引进市场主体，突破资金瓶颈，举全镇之力建设城镇新社区。2007年10月引进湖北立信房地产有限公司，投资1.6亿元启动新景园建设，将西河村的5个自然湾（仅60户300人常住人口，是名副其实的“空壳村”）整体搬迁并点，腾出宅基地260亩，置换200亩复垦。为了让老百姓住得起、留得下、发展得好，西河又进行了新的探索，即发展现代农业，全面激活二、三产业，寻觅强镇富民之路，让老百姓安居乐业，创新城镇建设路子，形成“西河模式”。 沉湖镇以福星集团为龙头，集聚工业企业300多家，形成五大支柱产业（金属制品、塑料制品、生物科技、机械加工、颜料化工），促进城镇建设飞速发展；福星集团开全国先河，托管周边3个村，投入5亿多元以企带村，在原来不属镇区的福星村建起一座新城，形成以企兴镇、镇企双赢的“福星模式”。应城市四里棚办事处刘杨村紧邻新都公司，群众生活环境较差，迫切希望改善环境，同时新都化工实施项目扩能，600米以内居民必须搬迁，涉及搬迁户795户，总人口2900多人，搬迁面积15万多平方米，他们通过运用新农村建设、土地增减挂钩政策及市场化办法，破解拆迁安置难题，开创了政企共担社区建设的“刘杨模式”。东山头把握位于孝感、武汉桥头堡的优势，确立产城一体化发展思路，做到产业新城和功能新区“两轮驱动”，主动承接大武汉产业转移，大力发展园区经济，促进小城镇建设发展，形成园区带动型小城镇建设模式。

二、小城镇建设发展中存在的问题

当前，我市小城镇建设已逐步走上正轨，城镇基础设施建设不断加快，规模持续扩大，功能逐步配套完善，吸引力和辐射力日益增强，但是仍然存在一些亟待解决的问题。

（一）认识不足，重城区、轻乡镇现象普遍。省委、省政府《关于推进新型城镇化的意见》要求的各项支持政策没有完全落实。应城市是唯一制定支持小城镇建设具体政策的县市区，但是2012年执行多年的城镇奖励资金和小城镇建设以奖代补资金也被取消。另外，乡镇负责人主要工作精力放在维稳、跑项目、抓招商和完成财税收入任务上，小城镇建设相对放在较后的位置。

（二）管理主体缺位，规划执行不严。除孝南、孝昌和云梦外，其他县市的小城镇建设管理机构都是“以钱养事”的中介组织，没有执法权限；成立了规划城建办（所）的也存在人员偏少情况，导致城镇规划执行不严，未批先建、随意建设、不按规划建设的情况时有发生。

（三）投入不足，基础设施建设落后。现行镇财县管、税收分成的财政体制，使小城镇财政收入仅够保持日常运转，无力投入建设；土地出让收入、城市建设配套费由县级财政代收代管，返还比例较低；大部分乡镇要素优势不突出，难以吸引大量民间资本进入；绝大多数小城镇建设没有形成市场化工作机制，建设模式过于单一，导致城镇基础设施建设明显滞后。

（四）产业支撑不强，发展动力不足。我市小城镇工业化水平普遍较低，非农产业发展相对滞后，许多小城镇缺乏乡镇企业，或没有真正意义上的乡镇工业，即使有入镇企业，也因规模小、数量少，不能形成经济带动作用。

（五）政策不活，体制机制不顺。土地利用总体规划不合理，建设预留地指标不灵活，如马口镇已超额用完8年土地指标，而大别山区一些乡镇土地指标用不完；城乡二元户籍制度，导致进城农民不能享受到城镇居民同等待遇；配套扶植政策有限，重点小城镇权责不匹配，主管部门职能向小城镇延伸不够，如马口镇被确定为省级改革试点镇，却没有配套政策和资金投入。

（六）资源要素逐步紧缺，发展后劲不足。水资源紧缺，成为小城镇发展瓶颈，如水已成为东马坊第一制约因素；用地指标紧张，导致城镇发展空间爱限，如马口镇因无用地指标，导致许多项目无法落户；污染严重，城镇形象严重受损，垃圾围城、空气质量差等严重影响招商引资。

三、推进小城镇建设发展的思考与建议

小城镇建设发展是新型城镇化和城乡一体化的重要支撑。在推进新型城镇化和城乡一体化过程中加快小城镇建设发展，一方面要做好基础工作，即搞好规划建设管理；另一方面要解决好最切实的户籍、就业、住房、社会保障等问题，即如何让农民进得来、留得住、过得好。

（一）坚持科学规划，打牢城镇发展基础。抓好小城镇规划编制实施，强化规划的引领和控制作用。一是创新规划理念。坚持全域规划理念，用城市化理念和标准来规划小城镇，做到“四规合一”，即产业发展规划、新型城镇及农村社区规划、土地利用总体规划、城乡基础设施及公共服务规划等一并规划，一并实施。二是突出规划特色。按照区位特点和发展需求，充分挖掘各地历史文化内涵和生态优势，制定既具有时代气息，又体现地方特色的详细规划。三是强化规划管理。完善规划执行体系，坚决做到不搞没有规划的建设，不建没有规划的工程，不随意更改规划；严格查处并坚决纠正违反规划的建设行为，保证规划刚性约束。

（二）完善公共服务，强化社会保障。将各项公共服务和社会保障重点向城镇倾斜，增加城镇吸引力。一是建立平等就业制度。建立覆盖城乡的公共就业服务体系，统一城乡劳动者的服务内容和就业登记，实行一体化管理；加强农村富余劳动力转移就业培训，建立政府购买培训成果的培训机制；鼓励农民自主创业，提供创业优惠政策。二是健全社会保障制度。逐步建立农民个人、农村集体、政府三方负担的农村养老保险资金来源格局，完善农村养老保险模式；实行医疗保险政策体系城乡全覆盖，同步推进医疗卫生体制改革，逐步推进农村医疗保障与城镇医疗保障有序衔接，形成城乡互通的多层次医疗保障体系；对包括进城农民在内的各类灵活就业人员实行失业补偿。三是完善住房保障体系。推进城市住房保障体系向农民敞开，把符合条件的农民工纳入经济适用房、廉租房、限价房等保障性住房配售对象范围，缓解城镇低收入阶层的住房问题。四是创新失地农民保障制度。按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的办法，即明确从征地土地收益中留出一点，引导农民从土地补偿资金中拿出一点，有条件的集体经济组织补贴一点，政府从经营土地收益中拿出一点，筹措失地农民医疗和最低生活保障机制资金，把失地农民纳入城镇社会保障体系；将进城失地农民进行农转非，让他们成为城镇居民，享受城镇居民待遇；对进城失地又下岗的农民，进行技能培训，提高就业能力；联系相关企业，优先招录安排失地农民，最大限度解决失地农民的后顾之忧。

（三）拓宽投融资渠道，加强基础设施建设。创新思路，建立多渠道、多元化、全方位的小城镇建设投资体系。着力抓好激活民间投资、争取银行贷款、争取政策性投资、加强招商引资、扩大直接融资、注重海外融资、采用BT、BOT等方式融资、争取中省企业投资、经营城镇和土地融资、利用政府投融资平台融资等“十大投融资办法”的落实，支持小城镇基础设施建设。积极推进城市公交、燃气、污水和垃圾处理设施等向周边乡镇和农村延伸，促进城乡基础设施共建共享。一是发挥政府主导作用。各级财政设立专项资金，统筹用于小城镇重大基础设施项目的贷款贴息；加大由县级代收的小城镇范围内各类税费收入返还比例，用于基础设施建设和维护；扩大优惠政策，对小城镇建设中涉及市权范围内的行政事业性收费实行减免。二是大胆尝试经营城镇道路。尝试在小城镇设立城镇建设投资公司，最大限度利用城镇经济优势、资源优势、政策优势，通过盘活废旧资产、置换存量资产、出让公共设施经营权、给定特定优惠政策等方式，引入社会资金和外资参与城镇建设，走市场化的经营城镇道路。三是大胆整合各项资金。积极争取小城镇污水、垃圾、道路、排水、绿化等城镇基础设施项目补助资金，争取国家政策性银行、商业性银行、国际金融组织和外国贷款，整合发改、农业、水利、交通、城建、环保、商务等部门项目资金，进行统一捆绑使用，发挥资金最大效益。四是抢抓城镇发展机遇。抢抓房地产开发向小城镇延伸的大好机遇，制定小城镇房地产开发支持政策，减免相关规费，降低开发成本，增强小城镇自身发展能力。

（四）加大改革创新力度，增强城镇发展活力。大力实施系统的经济体制和社会制度改革，从顶层设计上为小城镇建设发展创造新活力。一是创新城镇规划建设管理体制。建立完善责权对等的小城镇规划建设管理体制，合理确定小城镇规划建设管理机构设置及人员编制，保障工作经费；依法放权，权责统一，推进城市管理重心下移，扩大镇级管理处理权限。 二是积极推进农村产权制度改革。探索集体和农民产权资本化、价值化的实现途径，在切实确权颁证的基础上，鼓励集体产权资本化的探索，积极发展股份合作社等新型经营主体。三是创新户籍管理机制。打破现行的二元体制，尽快出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的实施意见》，建立城乡统一的户籍登记制度，放宽农民工进城落户条件，保障进城农民和城镇居民享有同等待遇。四是创新土地制度。用足用活用好“七大土地增容措施”，即：争取用地指标；城乡土地增减挂钩；根据项目需求分类分期供地；节约集约用地；盘活闲置土地、迁村腾地、复垦土地；发展“飞地经济”、建设“园中园”。

（五）狠抓典型示范，探索城镇建设模式。面对小城镇数量大、类型多、参差不齐的现状，可抓好典型示范，选准突破口，实行分类指导，抓点带面，重点突破，让小城镇建有标准、学有榜样、赶有目标。以县为单位，从不同类型中选择一批有代表性的小城镇，采取“政府引导、市县主体、市场运作”方式，集中支持，重点投入，逐年打造一批发展领先、功能齐全、环境优美、保障一体、宜居宜业，具有引领带动作用的示范小城镇。将鄂城［2011］1号文件确定的17个重点中心镇和特色镇作为示范，通过示范小城镇建设，探索不同类型小城镇的有效发展路径和建设模式，同时积极发挥典型示范和资金放大效应，形成“赶、学、比、超”的建设热潮，逐步提高小城镇建设发展整体水平。在试点示范小城镇中，可从以下几个方面着力：一是整合乡镇，区域统筹，一体发展。突破行政区域界限，将示范小城镇周边镇村进行适当整合，扩大示范小城镇用地范围，便于扩张小城镇发展空间和产业。二是放财活权，上下联动，促进发展。财力下移，设定小城镇发展基金或城镇化奖励资金，用于小城镇建设；综合倾斜，乡镇工商税收的地方留成部分全额返还，土地收益全额返还，对示范小城镇用地指标实行计划单列或全市调剂；适度放权，将小城镇规划建设管理等执法权、审批权适度下放，逐步还权于乡镇；全力支持，通过挂职、定期服务等方式，将上级部门懂规划、懂项目包装、懂经营城镇、懂新型产业发展的人才下放到小城镇，或设定专门科室服务示范镇，或成立单独部门，集中支持政策，整合交通、建设、发改、农业、水利、环保、科技、财政等部门资源，形成专门服务机构，打造专门服务平台。三是解放思想，提升素质，领导发展。加大培训，引导示范小城镇干部将工作重点从乡镇和农业工作转向城市工作；调动示范小城镇干部工作积极性，按年龄结构和工作经历合理分工；扩大从非公企业、村干部等社会群体中选配乡镇干部数量，更好推进示范小城镇建设发展。

（六）完善社会管理，加强新社区建设。在大力抓好城市新社区建设的同时，按照“政府主导、以人为本，政策引领、规划先行，产业支撑、项目驱动，提升功能、彰显特色，因地制宜、分类实施”的要求，加大城镇新社区、农村新社区建设力度。各地应根据自身经济社会条件特点，合理选择社区建设模式，因地制宜地规划好社区规模、配套设施、服务功能等要素，大力推进三个“1+X”建设，充分发挥新社区的社会管理、社会服务、社会保障、社会教育、社会安全等功能。一是明确社区建设标准。各地根据实际情况，制定城镇新社区、农村新社区建设方案，明确基本原则、基本标准、基本内容，细化建设总标准、配套产业、就业项目标准、公共服务设施建设标准、管理服务机构建设标准，并切实加强督办检查，确保新社区建设有章可循。二是坚持分类推进。各地根据自身优势，充分发挥区位特点，按照企业参与型、旅游带动型、搬迁安置型、政策扶持型、农业集聚型等不同类型，探索不同建设方式。三是抓好样板建设。选择一批典型地区作为载体，建成新社区样板，通过典型引路，示范带动，加快推进全市新型社区建设。对于样板社区，要严格遵循“三先三后”原则，先地下后地上，先还建后开发，先建设服务平台后建房，增强新社区吸引力；要切实加强“1+X”平台和组织建设，真正实现网格化管理和物业管理全覆盖。四是坚持以人为本。真正把群众利益放在第一位，规划选址充分听取群众意见，尊重人流物流信息流流向和群众习惯；资金筹措、使用让群众参与；住房分配方案经群众充分讨论。