树立经营城市理念 开辟多元筹资渠道

孝感市建设局局长周明祖

孝感城区市政基础设施建设在市委、市政府的坚强领导下，在社会各界的大力支持和关心下，近几年突飞猛进，城市面貌焕然一新，取得了有目共睹的成就，广大市民无不称道，然而，投资渠道单一，资金来源不足，欠债——建设——再欠债，一直是加快城市建设过程中的一大难题，也是制约城市发展的瓶颈，又是压在我们头上的沉重包袱。如何采取有效措施解决这一问题，是我们探索和研究的重大课题。在此，我仅就几年的工作实践，谈一谈自己的体会和想法，以期引起社会的普遍关注和共鸣，从而有助于共同做好筹措城建资金这篇大文章，再迈城市建设新步伐。

长期以来，由于受计划经济的束缚，城市建设资金完全依赖于政府财政计划内安排，给点钱，办点事，不给钱，不办事，办了事，不管事，拖去拖来成坏事等靠要的思想非常严重，没有市场经济的意识，没有改革开放的胆略，没有开辟多方融资的渠道。为了解决城建资金紧缺的被动局面，我们积极用市场经济的办法、用改革的精神，联系孝感的实际，曾经探索了城市建设筹资“十二法”，即：对外开放引一块；深化改革调一块；门前四包收一块；综合开发赚一块；有关部门帮一块；施工队伍垫一块；社会奉献捐一块；政策收费交一块；跑部进厅求一块；以资代劳筹一块；减员增效挤一块；节约开支压一块。通过“十二法”，筹措了一些建设资金，促进了城市建设的发展。但是，总的感觉，城市建设是计划经济作用时间最长，旧观念影响最深的领域。由于产权关系不明晰，效益拉动投资不明显，投资主体与经营主体不到位，政策不配套等，使城市建设投资还没有从根本上走出入不敷出的困境。要摆脱这种被动的境况，实现“十五”规划城市建设的奋斗目标。我认为，必须用改革的办法，打造经营城市的新理念，闯出一条城建资金投入产出良性循环的新路子。

一是要走城市基础设施是商品的新路子。城市基础设施是城市的重要组成部分，作为一种特殊商品，它具有服务对象的多样性、服务时间的连续性和服务空间的广泛性等多种不同一般商品的特殊性。这种特殊商品的属性，决定了其巨大的有形价值、无形价值及其潜在价值。但在市政公用设施的使用过程中，这些价值并没有得到充分体现。在许多人看来，政府修道路、搞绿化、建公厕、处理污水、新建广场、架设立交桥等等，这些都是天经地义的事，并没有看到正是由于基础设施的配套完善和环境面貌的改观给我们生活质量提高带来的巨大变化，作为生活在城市中的一员，适当负担一定的公用设施使用费用是合乎情理和符合有关规定的。因此，必须打破长期以来城市市政公用设施无偿使用的局面。

二是要走经营方式靠市场的新路子。长期以来我们城建部门内部运行机制不活，竞争力不强，端铁饭碗、吃大锅饭的思想严重。改革市政公用行业运行机制已势在必行。一方面抓好人事制度改革。遵循“以岗定员、优质高效”的原则，对行业内部机构该减的减，该合的合，人员要最大限度地充实到一线，积极引入竞争机制，实行能者上、平者让、庸者下，对定岗定员以外的人员，通过组建专业公司、兴办第三产业、开辟新的经营渠道转化解决。另一方面抓好公用行业内部运行机制改革。按照政企分开、政事分开、建管分开、管养分开的改革思路，本着积极稳妥、稳中求进的要求，对现有从事市政设施建设维护、园林绿化建设养护、环卫设施建设和卫生保洁的市政公用事业单位，将管理职能与作业职能分开，管理职能由专业管理部门承担，作业职能组建企业性质的专业公司或通过招投标由具备资质的专业公司承担。对燃气、公交、供水、污水处理等公用企业单位，将遵循产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则，积极创造条件，逐步进行现代企业制度改革，尽快走向市场。

三是要走土地使用资本型的新路子。土地是一个城市空间和城市功能的载体，是稀缺和不可移动的资源，是经营城市的一个很重要方面。在市场机制作用下，应分清城区土地区位，改革使用制度，做好“以地生财”文章，开辟城市建设重要的资金渠道。一要充分发挥土地资产的效益。除国家规定可以继续实行划拔用地外，无论新增建设用地还是存量划拔土地，都必须通过政府出让、租赁、作价出资或入股等方式纳入有偿使用轨道；大力推行国有土地使用权招标、拍卖，商业、金融、旅游、娱乐及经营性房地产开发等建设项目用地，一块土地有两个以上意向用地者，应实行公开招标、拍卖。对城市存量土地，要进行土地使用权招标、拍卖，提高存量土地的收益。严格控制协议出让土地的范围，凡协议出让土地的，必须在地价评估的基础上，集体审核并向社会公开。二要运用综合开发手段，科学合理调整中心地区和繁华地段用地性质，充分发挥“黄金地段”的环境效益，提高地价“以地生财”；同时，要做到“卖”“养”并举，涵养级差收益，即在拍卖土地使用权之前，对列入城市规划区范围内的土地，通过完善基础设施，优化开发环境，变“生地”为“熟地”，促进建设用地增值。三要加强城市土地供应量的宏观调控。一个城市的土地容量总是有限的，地价总是呈上涨趋势。对此，建议政府借鉴黄石等地的做法，成立市土地储备中心，高度垄断土地一级市场，通过收购储备破产企业的国拨土地，依法收回闲置土地，房地产开发供地一律采取招投标拍卖等一系列重要措施，盘活土地资产这份城市最大国有资产存量，同时应根据市场的供求关系，有计划分期分批出让，把地价上涨的收益不断地收归政府所有，从而走出一条以地生财、聚财建城的路子。

四是要走建设资金多元并存的新路子。孝感是我家，建设靠大家。各单位、各部门、城区的每个市民都有建设城区的义务和责任，要遵循市场经济规律，采取“一主多辅加全民”的办法，积极推行城市基础设施建设市场化，按照“谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险”的原则，坚持市政基础设施“门前四包”，既解决建设资金不足的问题，又强化市民的参与建设意识。开展民工建勤活动，对城区路网骨架的土方工程和污水治理工程开展义务活动。深化户籍制度改革，采取兴办民营经济小区、专业市场、物业管理等形式引导农民进城造城，膨胀城市发展块头，增强城市整体功能。同时，吸引社会各界采取独资、合资、合作等多种形式，参与城市基础设施的建设经营与管理，还可采取向社会公开招标的做法，由中标者按规划设计要求，实施建设和管理运营。全面推行拍卖城市道路、桥涵、公园、公厕、游园和广场冠名权、广告经营权以及以房带路、以路兴商、土地转换、经营权转让的办法，扩充城市建设的资金来源。

五是要走经营目的效益创新的新路子。长期以来，形成的重建设、轻管理，重投入、轻效益的弊端，使政府为城市建设投入的巨额资金，并最终以实物形态出现的大量大批的工程项目，成为一种社会福利型的资产存量。这种国有性质的资产存量，有的形成了资金投入的恶性循环，有的造成了一定资产的闲置浪费，甚至变相流失或无形流失，使资产营运效率始终处于低效状态。对此，必须解放思想，大胆改革，树立“经营城市”的全新理念，把市场经济中的经营意识、经营机制、经营方式等多种要素纳入城市建设，以现有的资产存量，优化其增量，发挥其巨大效益，实现城市资产由实物形态向价值形态的转化。在这里我建议孝感要尽快组建城投公司。如果我市城市建设投资公司组建成功，那么可以经营从建设系统内剥离出来的国有资产，并负责城市建设资金的筹措、融通、投入和偿还历欠债务，还可适当举债建设，实现城建资金、资本的集中营运，滚动发展。有些扭亏无望，产品无市场，污染严重的垮企业、老企业，可以在清产核资、企业改制的基础上，通过企业搬迁、调整，使低效资产变成高效资产，把非经营性资产转化为经营性资产，使建设管理与创新经营效益有机结合并融为一体，提高经营城市的社会和经济两大效益。

总之，在经营城市中，“城市”是核心，“产业”是载体，“资本”是动力，“现代化城市”是目的，只要我们牢固树立“十分建设、十分管理、十分经营”城市的理念不动摇，解放思想，开拓进取，勇于创新，就一定能使孝感城市建设走上可持续发展的健康之路。