关于提高税收征管质量的思考
孝感市国家税务局局长张保国
近几年来，随着税制改革的不断完善，征管改革的不断深入，税收征管工作实现了由量的飞跃到质的突破，征管的重要指标得到提高，新型的征管模式基本形成。但是，在改革完善过程中，某些环节也暴露出一些问题。摆在税务部门面前的突出矛盾，仍然是如何提高税收征管质量的问题。带着这一思考，通过对影响税收征管质量的因素分析，提出几点看法。
一、影响税收征管质量的主要因素
目前，征管质量的整体水平与总体要求有相当大的距离。其主要因素，既有主观的问题，也有客观的局限，既有税务干部自身的缺陷，也有外部因素的制约。
(一)税收执法环境不理想，软化了税收征管质量。目前，我们的税收执法环境仍然存在一些缺陷。一是行政干预执法。1994年实行分税制财政体制以来，少数地方行政领导为了考虑本级利益，有意无意干预税收执法，出现政出多门、自立章法、先地方后中央等现象；二是纳税意识制约执法。长期以来，税收工作只是片面追求简化税制，却忽视了提高公民的法制意识，严重淡化了人们的纳税意识，纳税人不是自觉依法纳税，而是想方设法偷逃税款；三是局部利益影响执法。一些与税收工作息息相关部门出于自身局部利益的考虑，不与税务部门密切配合，在一定程度上影响了税收执法。
(二)指令性税收计划不科学，弱化了税收征管质量。目前我国税收计划的编制仍然采取以“基数法”与“‘GDP’税收负担率法”相结合的方式。即：不论上年完成多少，完成好坏，下一年度税源变化大小，都是以上年为基数，兼顾“以支定收”的预算编制原则，按财政支出的幅度来确定税收上升增长比例，最后测算出该年度税收计划总量，通过人大讨论审议，列入政府预算，地方政府及税务机关只要照章执行就行。依率计征、照章纳税、“有税尽收、无税禁收”只能是纸上谈兵。
(三)征收管理的力度不够，淡化了税收征管质量。税收征管改革以来，围绕着依法治税、强化征管做了大量的工作，但是征收管理仍然十分脆弱，这也是影响税收征管质量提高的一个主要原因，其具体反映在：
1、征管基础薄弱，影响了税收征管的力度。一是基层征收分局(所)事、权不分，致使工作质量不高。二是户籍管理、纳税申报、税源监控不力，漏征漏管户还大量存在。三是执法行为不规范，稽查权力缺乏行之有效的监督，对违法行为有时定性不准，处罚刚性不强。
2、执法不到位，影响了税收征管力度。税收征管改革以来，通过强化税收质量意识，不断更新思想观念，税收征管质量有所提高。但是税务机关内部存在着一些问题，如：户籍管理不规范，漏征漏管率较高；税收入库不及时，按期入库率较低；日常稽查不到位，普遍存在心太软等问题，都是影响税收征管质量的一个重要因素。
3、人员素质不高，影响了税收征管力度。一是部分干部政治素质差，缺乏爱岗敬业的精神，工作懒懒散散，不求上进。二是部分干部业务素质差，缺乏勤奋好学、只争朝夕的精神，不愿学习新知识，掌握新技能，难以适应新形势。三是少数人员法纪观念差，执法违法，知法犯法的情况时有发生。
二、提高税收征管质量的对策
在社会主义市场经济新形势下，加强税收征管，提高税收征管质量是一项长期、复杂的系统工程。从上述存在的问题看，税收征管质量要得到彻底改观，笔者认为应从以下六个方面入手：
(一)完善税收法令，减少税收制度的缺陷。新税制在实际运行中，显露了一些缺陷，造成一些不法分子有机可乘，利用政策的缺陷钻管理的空子避税偷税。为此，必须在理论与实际的结合上完善税收征管。
1、尽快完善增值税制。从理论上讲增值税按增值额征税，确属一个好税种，但要解决好突出问题，一是在免税企业购买的原材料，不能开出增值税专用发票到下一道环节进行抵扣，加重了下一道环节的税收负担，破坏了增值税链条的完整性；二是在实行简易征收办法的企业和小规模纳税购买的原材料专用发票只能在当地税务机关代开6%、4%，形成下一道环节高征低扣，加重企业的负担；三是生产型增值税的固定资产投资不能抵扣，制约了企业的再生产发展的投入。
2、统一内、外资企业所得税税制，加快费改税进度，建立公平竞争的市场环境。税率是国家调整资产分配形成的手段之一，也是国家引导消费，对企业或个人的某一生产环节、某种产品、某一行为进行调控的体现。从一个国家或一个区域内来说，不论主体是谁，某一税种的税率应是一致的，因为它体现市场经济公平竞争，优胜劣汰的原则。因此，应尽快统一所得税税率，取消外资企业的优惠税率，营造一个公平竞争的良好市场秩序。同时加快费改税进程，在费改税成功的基础上，尽快全面铺开，加快解决费挤税、先费后税的矛盾，为清费立税规范政策行为创造条件。
(二)改善执法环境，杜绝行政干预。一是中央要组织人员对优惠政策，尤其是地方制定的优惠政策进行一次彻底的清理，对不属于自己管辖权的优惠政策分别归类进行清理；二是尽快制定《税收基本法》，用以指导和统领各单行税法，对税收法律法规、立法原则、执法原则、管辖原则作出明确规定，对各级地方政府越权制定的税收法规，造成国家税收大量流失的，应依法追究责任，以达到有法必依、违法必究的效果。
(三)完善税收任务考核办法，强化征管质量意识。一是改指令性税收计划为指导性税收计划；二是以支定收和基数法的计划编制方式必须进行改革，实行各项经济指标综合测算、对后期国家政策和经济税源增势客观预计，特殊因素周全考虑的年度编制方法，同时要对年度计划阶段性核实调整，既顾及国家预算支出又尊重税源的客观实现。三是税收任务只能下达到县市一级，县市局一级不再将计划下达到基层征收单位，更不得下达到企业。县市局对基层征收单位以考核税收征管质量为主题，以依法治税和税收征管质量的高低作为衡量基层税务工作的标准，促使各基层征收单位把“依法治税，依率计征”，“有税尽收、无税禁收”落到实处。
(四)改进征管方式，完善内部制约机制
1、继续调整收缩基层征收机构。对地理区域较小的县市，把征收机构设在县市税务机关，由县市局负责统一征收管理的稽查。对地理区域较大，税源基数大的县市，按经济发展走势，在税源较集中的位置设立中心分局(中心税务所)，但是年税源基数必须在100万元以上的地方可设立基层征收机构。
2、继续改进征管方式。加强税务机关内部管理，改革现有税务机关科室站在自己所管辖业务工作的立场上，观点不统一，各吹各的号，各奏各的调的现象。消除同一件工作不同科室重复安排、重复检查格局，建立信息高度共享，科室高度合作，指标口径高度一致的管理体系，极大程度的服务于征管质量的提高。税务基层征收机构收缩后，为了解决、消除征管的矛盾，设立片管员制度。对没有设立基层分局的乡镇和税源大户设立片管员，及时掌握税源情况，做到心中有数。基层征收分局管理系列不宜划分得太细，结合实际工作，应划分为征收系列、管理系列、日常稽查系列，机构内部要三分离，建成一套分工合作、协调制约、权责分明的科学管理机制。
3、明确工作职责，加强工作考核。改进过去税务干部的岗位不明、职责不清、报酬平均的方式。基层征管分局根据岗位职责对每个税务人员制定岗位工作目标责任制，实行按目标考核，并与工资、补贴、津贴、奖金挂钩，按工作任务，工作质量的好坏领取工资、津贴和资金。彻底打破税务部门大锅饭或者二锅饭，真正做到按劳取酬、按质取酬。
(五)提高技术手段，加快CTAIS系统应用。在新形势下为了提高税收征管质量，应尽快发挥计算机的使用效益，提高计算机的应用水平。一是加快征管大软件(CTAIS系统)应用程度和广度。二是充分发挥现有计算机系统的作用，对税务登记、纳税申报、税源监控、税款征收、税务稽查、发票管理、税收会统等方面业务工作尽快发挥监管作用，做到数据及时、准确、真实、齐全。尽快形成微机网络化，信息共享化，充分体现微机的应用效果。三是积极推广财政、税务、银行联网，实现税款直达。同时要求所有的企业财务核算尽快实行电算化，实行企业计算机与税务部门联网，以提高监控水平。四是应加快税控机的推广应用。除税控加油机外，还应用税控开票机、税控收款机、税控售货机、税控里程表等高科技税控衡量器具，以达到税款少流失的效果，提高反避税的能力。
(六)成立税务警察机构，健全税务司法保障体系。为了减少执法过程中的行政干预，排除少数司法部门在办理税案过程中，以罚代刑、以罚代税，大事化小，小事化了，有利积极办，无利消极办的现象，借鉴海关经验，设立税务警察，专门从事涉税案件查处。机构可以单设，经费人事垂直，由国家税务总局管理。县以上各级国家税务局相应设立税务警察机构。其办案范围可包括地方税，人员可由公安与国税机关共同抽调。同时，与检察院和法院建立定期协商制度，加强配合，避免在逮捕、羁押、收审、保人、强制执行的审批方面相互推诿、扯皮，使其真正起到税务司法的保障作用。