第五节 土地制度变革
1949年中华人民共和国成立后,为推进社会主义建设,进行多次土地制度改革:第一次是新中国成立初期土地改革,分田到户,确立农民对土地的所有权,实现 “耕者有其田”;第二次是 50年代中期的农业合作化,实行土地等生产资料集体所有,在农村建立社会主义集体所有制关系;第三次是 1958-1960年人民公社化 “一大二公”､“一平二调”剥夺农民对土地的所有权和管理权;第四次是70年代末以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革,让农民享有对土地经营的自主权;第五次是 80年代后期,实行以城镇国有土地使用权出让和转让为主要内容的土地使用制度改革,将计划经济时期形成的国家集体项目建设用地无偿､无期限的划拨供地,改革为有偿有期限征用,将土地资产赋予其商品属性｡
一､农村土地改革
农民土地所有制 1949年 12月,湖北省人民政府颁布 《关于减租减息实施细则的通令》,规定:“所有地主､旧式富农及一切机关､学校､祠堂､庙宇､教会等所出租之土地,不论何种租佃形式,一律按原定交租额减去25%0"“在解放以前,农民向地主,旧式富农所贷的旧债,一律按月利 1.5%计息清偿,如已付的利息超过原本一倍者,停息还本,超过二倍者,本利停付”,“对于战争罪犯､反革命首犯､恶霸分子,除没收其拥有的土地外,其债权也一律废除｡”孝感地区按照 《实施细则》,组织工作队下乡,开展减租减息运动,受到广大贫苦农民拥护｡1950年 8月,《湖北省土地改革实施办法》出台｡同年 11月,孝感地区土地改革委员会成立,开展土地改革,1952年4月结束｡全区497万农村人口先后参加土地改革,有273万无地少地农民分得土地约 300万亩,还分得大量生产资料｡孝感县 14.3万户贫雇农和下中农分得土地59万多亩,贫雇农人均占有耕地由土改前的0.49亩增加到2亩｡同时,给农民颁发土地证,消灭农村数千年封建土地制,建立农民土地所有制,实现 “耕者有其田”｡农民成为土地主人,生产积极性空前高涨｡
土地集体所有制 土地改革结束后,农村工作重点转向农业互助合作化运动｡普遍推行换工互助,解决新分田户耕牛､农具不足困难和抢种抢收问题｡同时,在土地私有制基础上,按照自愿､互利､小型原则,合理配工,记工算账,使换工组变成互助组｡1952年 10月,湖北省委号召全省农民在农业生产中开展合作互助运动｡1953年 12月,农业生产合作化运动在孝感地区扩展开来｡初级农业社实行土地入股分红,土地报酬低于劳动报酬,土地统一经营,劳动力统一安排｡到 1956年,组织高级农业生产合作社,原来单干户､互助组､初级社､高级社并存的多种形式,转变为单一形式的高级社｡取消土地分红,将土地等主要生产资料转为合作社集体所有｡土地集体所有权与经营权 “捆绑”在一起,剥夺了农民土地个体所有权和生产经营支配权,挫伤了农民生产积极性｡1958年建立农村人民公社,强调 “一大二公”,政社合一,公社核算,全民所有｡农村掀起 “大办食堂､大办钢铁､大办水利､大办猪场､大搞工具改革”等运动,刮起 “一平二调”的 “共产风”､“浮夸风”｡1959年,遇严重春旱,群众生活十分 困难｡此时,执行 中央农业生产五条紧急指示 ,“允许社员私人喂养家禽 ,恢复 自留地,参加食堂要 自愿”等,在一定程度上纠正农业 “大跃进”和人民公社化运动中 “左”的经济政策｡但是,1959年 “庐山会议”后,批判右倾机会主义,停止整顿人民公社和调整农村经济政策,又开始新的 “大跃进”｡开展大规模的 “治山､治水､治土”运动,并大办公社工厂､养猪场｡许多地方收回自留地,社员家禽收归集体所有｡全区各公社推行 “统一用粮､指标到户､实物到食堂”的口粮管理制度｡1960年 8月,中共湖北省委发出 《关于调动群众积极性的十项措施》,要求纠正人民公社 “一平二调”的错误,对平调的土地､物资进行退赔｡1961年 6月中共中央 《农村人民公社工作条例》发布后,全区改大公社为区,管理区为小公社,同时扩大小队自主权,进行改生产大队核算为生产队核算试点｡1961年 11月中共湖北省委颁发 《关于实行以生产队为核算单位的若干具体问题的处理办法》,明确规定:人民公社实行 “三级所有,队为基础”的管理体制,以生产队为基本核算单位,独立核算,自负盈亏,直接组织生产与收益分配,同时调整粮食征购任务,提高主要农副产品收购价格,调动农民生产积极性｡1962年 9月以后,贯彻中共八届十次会议通过的 《农村人民公社工作条例修正草案 》(即六十条 ),对农村人民公社管理体制进行调整,由生产大队为基本核算单位改为生产队为基本核算单位｡1976年 10月以后,全区开始纠正 “左”的做法,强调尊重生产队自主权,允许鼓励社员经营少量自留地和家庭副业,鼓励和支持兴办社队企业｡但是,长期 “左”的影响难以消除,又一次推行大队核算制｡直至中共十一届三中全会以后,才结束人民公社 “三级所有､队为基础”体制,促使全区农业合作经济发展到新的阶段 ｡
土地承包责任制 1980年 9月以后,逐步建立以家庭经营为基础的联产承包责任制,改变集体土地､集体劳动､集体经营体制,将土地的所有权与经营权分离,使家庭成为土地使用､土地经营的主体,同时也把统一经营与分散经营适当结合,既发挥集体经济优势,又调动农民生产积极性｡1984年,全区农村开始延长土地承包期,由一定 15年不变延长至30年不变｡到9月份,此项工作基本结束,农业生产责任制在全区范围内稳定下来｡
二､国土隐形市场整顿
20世纪 90年代初,孝感市城镇国有土地隐形市场活跃｡特别是土地使用权 (随同地上建筑物)出租､以买卖房屋为名变相买卖土地,以及非法买卖土地等问题突出,致使国有土地资产流失严重｡根据国务院1990年 5月公布的 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,孝感地区行署土地管理局于 1991年5月对孝感和应城两市城区隐形土地市场进行为期 10天的定点调查,向地区行署呈报 ((城镇隐形土地市场情况调查报告》｡随后,行署和政府办公室､土地､城建､财政､税务､工商､司法､审计､物价等部门负责人成立整顿城镇隐形土地市场领导小组,各县､市成立房地产估价工作组,监督土地出让､转让工作｡各县市先行在一､二个镇试点,对土地出租单位和个人逐一登记,建立台账并颁发出租许可证｡试点结束后,参照试点工作经验,全面铺开土地隐形市场整顿,使一部分应归国家所有的土地收益得到体现｡
三､农村宅基地有偿使用
1989年底,地区土地管理局在大悟县三里镇汪阪村､应城市城北办事处白杨村举办农村宅基地有偿使用试点｡随后,大悟县､广水和安陆市的部分乡､村也先后开展农村宅基地有偿使用工作｡至 1991年 5月,大悟县有321个村进行宅基地有偿使用,收取使用费 117万元｡通过有偿使用,全县 361户主动退出多占的宅基地;有303户在原宅基地上改建楼房｡1991年7月 18日,为统一工作方法和技术要求,行署土地管理局向各县市印发 《农村宅基地地籍调查登记发证与有偿使用实施方案》｡9月 10日,行署办公室向各县市转发地区土地局 《关于在农村开展宅基地地籍调查､登记发证和有偿使用报告的通知》,推进农村宅基地有偿使用工作｡1992年4月 19日,湖北省人民政府印发 “关于认真抓好减轻农民负担工作的通知”,从此终止农村宅基地有偿使用工作｡
四､国有土地使用权流转
1978年以后,不少企业或单位经营和管理不善导致停产倒闭､土地使用权转让频繁｡根据 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定,国有土地使用权出让和转让必须办理土地使用权变更登记｡1990年8月,经行署同意,孝感高级中学农场 36亩耕地划拨给地区农科所作为试验基地,孝感高级中学扩建运动场所需资金由地区财政解决 30万元｡1993年 10月,孝感市林业科学研究所同意将位于孝南区肖港镇东岳庙门前山98 736平方米荒草地无偿划拨给孝感市公安局作汽车驾驶员培训基地｡2000年建设人民广场,市政府将市体委位于广场路北侧 32 841.0平方米土地收回,划拨给市建设局｡由于当时市文体局与湖北融兴房地产开发有限公司达成改造开发老体育大院的初步意向,依据 《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定,收回原划拨给市建设局32 841.0平方米中9171.61平方米国有土地使用权,并从中划出6666.12平方米土地,由市土地收购储备交易中心组织挂牌出让,用于招商引资和还建用地｡2000年 5月,孝南区面粉加工厂经孝南区人民法院裁定破产,并成立破产清算组｡2002年4月,破产清算组与孝感市宝田食品工业有限公司签订 “房地产买卖合同书”｡约定:破产清算组将位于孝南区车站胜利街 175号的23 177.7平方米土地,除宿舍区外剩余 20 878.8平方米的土地使用权转让给孝感市宝田食品工业有限公司,转让金 350万元,破产清算组应交纳土地出让金 111.83万元｡后破产清算组反映,职工安置､偿还贷款共需资金 415.80万元,无力交纳土地出让金｡鉴于以上情况,对转让的20 878.8平方米土地以出让方式提供土地使用权,出让时限为50年,用途为工业用地,出让金暂按5000元/亩收取,如以后改变土地用途,转让需补缴土地出让金｡2005年,安陆市列入全省集体建设用地流转试点,以创建具有孝感特色的农村集体建设用地流转模式｡
五､国有土地使用权出让
国有土地使用权出让,主要是以招标､投标､协议､拍卖､挂牌交易为主的出让方式｡2001年 6月 29日,湖北省国土资源厅制定 ((湖北省国有土地使用权招标､拍卖管理暂行办法》｡7月20日,孝感市土地使用制度改革现场会在应城市召开,与会的各县市国土资源局负责人集中观摩拍卖现场,从而敲响孝感市国有土地使用权拍卖 “第一褪”｡之后,各县市开始推行国有土地使用权招标､拍卖､挂牌出让｡为规范招标､拍卖､挂牌出让行为,市政府制发 《关于加强国有土地资产管理依法规范土地市场的通知》､《孝感市城区土地资产管理办法》等规范性文件,应城､安陆､云梦､大悟､汉川也出台 《城镇国有土地收购储备招标拍卖暂行办法》｡2002年6月 25日,孝感市城区首宗国有土地使用权拍卖会在市开发区管委会一楼会议大厅举行｡地块位于交通西路北侧､分丝路西侧交汇处,面积为 10.63亩,由孝感市乾坤大酒店有限责任公司以每亩43万元竞得;2002-2005年 1月,孝感城区以拍卖挂牌方式出让土地 41宗,面积 944.49亩,为政府创土地纯收益达4.42亿元｡
2002-2005年 1月孝感城区土地招标拍卖挂牌出让情况
六､城镇土地定级估价
为完善社会主义市场经济体制,合理核算土地价格,防止国有土地资产流失,规范土地市场管理,根据国家土地管理局颁布的 《城镇土地定级规程》､《城镇土地估价规程》和 《湖北省城镇土地基准地价更新技术方案》规定,孝感市及时进行城镇土地定级估价､基准地价调整以及更新工作｡
市城区土地定级估价和基准地价调整更新 1993年 5-12月,开展土地定级估价工作｡此项工作以土地分级为基础､土地收益为依据､土地市场交易资料为参考,以路线价估法为主要方法｡具体测算程序:(1)划分地价调查区段｡依孝感市城区有商业门店租赁样点的十八条主次支干道划分地价调查区段｡(2)地价实例调查｡以1992, 1993两年土地转让､租赁以及房屋出售,商业门店出租样点为主要调查对象,调查资料分别记载于相应的地价测算表中,收集房地转让样点 123宗,房地租赁 586宗,房屋买卖 193宗,商品房出售5宗,新征地203宗,共 1110个样点｡(3)地价调查实例计算｡应用收益还原法､成本逼近法､市场比较法等不动产估价的常规方法及由此所派生的其他方法测算地价｡(4)划分地价区段｡孝感市城区共划分为29个地价区段｡(5)计算区段地价｡路线区价计算是以地价调查实例为基础,求取各区段的平均价为区段地价｡孝感市城区共分29个地价区段,并附设于相应的街道上作为路线价;区片价计算是取其平均进深度6米作为标准深度,再将不同临等深度的宗地统一修正到里地线的标准深度,同时加进深修正系数,50米外经修正后作为区片价｡(6)划分地价等级｡依据各区片价将孝感市建成区划分为五个地价等级,分别以商业､住宅､工业三种用途确定基准地价｡(7)标定地价｡商业标定地价=基准地价 x商业繁华程度修正系数 x深度修正系数 x宽度修正系数 x宽深比修正系数 x楼层修正系数 x年期修正系数;住宅标定地价=基准地价 x年期修正系数 x楼层修正系数 x朝向修正系数｡1994年 1月21日,市土地管理局向上级部门汇报 《孝感城区基准地价》制定情况,之后通过省土地管理局检查组､孝感市政府检查验收,市政府公告实施｡1995年,市土地管理局根据上级主管部门要求,对 1993年确定的孝感市城区土地基准地价进行调整｡1995年 12月 22日,市政府印发 《孝感市城区国有土地有偿使用试行办法》,出台并实施孝感城区基准地价表及孝感市城区国有土地使用费标准｡
1995年孝感市城区更新基准地价
2001年 5月,按照省物价局和土地管理局 1998年5月 ((关于基准地价成果更新及报批等有关问题的通知》,市土地管理局 2001年 5月成立领导小组,组织工作专班,对孝感市城区土地基准地价再次进行更新工作｡8月23日,省物价局､国土资源厅联合组成检查验收组,组织孝感市政府､市物价局､国土资源局,对孝感城区基准地价更新成果进行检查验收后,于 2004年4月 1日批准孝感市执行新的基准地价｡
2001年孝感市城区更新基准地价
乡镇城区土地定级估价和基准地价更新 由各县市土地管理局组织专班完成｡其中,土地定级估价于1992-1993年,基准地价更新于1996-1997年｡上述工作成果,分别通过市土地管理局检查验收,各县市物价局行文批准实施｡
宗地评估 在土地使用权的交易活动中,根据基准地价､地块位置､使用年限､土地用途等情况对单宗土地价格进行评估｡1995年起,市地价评估事务所开展宗地价格评估｡至2000年 12月,对孝感城区内土地使用权出让､转让､变更､抵押等各类形式流转实行评估,评估宗地 165宗,面积 131.8公顷,评估资产达 2.5亿元｡