中共孝感市委常委、市委统战部部长 彭桃安

（2012年11月）

根据市委安排，近期，我与市委统战部和市规划局的负责同志，就推进市区一体化、建设区域性中心城市的问题作了专题调研，学习了的相关文件，到河南信阳市、广东江门市作了实地考察，查阅了省内咸宁、黄冈、襄阳及省外部分地市建设区域性中心城市的文件资料，听取了市直13个单位和孝南区、市开发区、临空经济区的负责同志的意见和建议。现就有关情况报告如下：

一、推进市区一体化建设的重要意义

（一）推进市区一体化建设，是加快建设武汉城市圈副中心城市的客观需要。武汉城市圈副中心城市是组团式网络型全域性城市。城市的核心是孝感市区，城市水平和竞争力的代表性标志也在孝感市区。能否建成名副其实、得到认同的武汉城市圈副中心城市，在很大程度上取决于孝感市区的综合实力和建设水平。省委省政府已经把建设武汉城市圈副中心城市纳入全省一元多层次战略，加快推进市区一体化建设，最大限度地增强合力，促进市区跨越式领先式发展，应当成为市区的重要责任。

（二）推进市区一体化建设，是抢抓湖北黄金十年重大发展机遇的紧迫要求。湖北黄金十年重大发展机遇，汇聚点和辐射点集中在武汉市及其周边地区。特别是长江中游城市集群战略得到国家响应，武汉市汇聚机遇、辐射机遇的功能显著提升。孝感市区紧邻武汉、区位优越、关注度高，抢抓机遇有条件、有基础、有优势。但周边地区都在关注武汉，都在抢抓机遇，我们只有加快市区一体化建设，加快汉孝一体化进程，在步伐上快人一步，在举措上高人一招，才能在稍纵即逝的黄金十年抓住黄金机遇，创造黄金作为，实现黄金发展。

（三）推进市区一体化建设，是从根本上增强市区整体发展活力的重要途径。孝感撤地建市近二十年来，市区上下共同奋斗，经济社会快速发展，城市面貌显著改观，人民生活不断提高，整体实力和综合竞争力上了一个新台阶。现在市区一体化发展已成为全市上下关注的焦点和共同愿望，但由于市与区之间、区与区之间、条与块之间思考问题的出发点不同，利益取向不同，因而在一些事关一体化的问题上，认识还有差异，衔接还有诸多矛盾，统筹协调还不到位，其中主要问题是市区机构重叠、体制不顺、职能交叉、政策不统一等，这些问题严重制约了城市的发展活力。解决这些问题，基础在共识，难点在体制，核心在发展，出路在改革。市区必须同下决心，大力推进市区一体化规划、建设、管理，增强城市整体发展活力，从而更好地迈出跨越式发展步伐。

二、推进市区一体化建设的基本设想

（一）指导思想。按照科学发展观的要求，遵循现代行政管理和城市发展规律，以解放思想、改革创新为动力，以经济增实力、城市增魅力、社会增活力为核心，以体制机制创新为重点，以园区和城市开发为平台，以产业发展为支撑，着力构建市区一体、相互依托、运转有序、共同繁荣的发展格局，加快建设省际区域性百万人口大城市，带动组团式、网络型、全域性武汉城市圈副中心城市科学发展、跨越式发展。

（二）实施范围。按照孝感市两型社会示范区建设总体规划和孝感市城市总体规划，推进市区一体化建设的范围包括：孝感主城区、东城新区、南城新区、临空经济区、云梦城区5大城市组团。

（三）基本原则。一是立足当前、着眼长远。客观面对一市一区、市区同体的现实，合理划分管理范围，相对明确管理职责，避免职能交叉，多头管理，重复执法，为今后建立百万人口大城市分区管理体制奠定基础。二是统分结合、界定职权。按照市辖区是市的一个组成部分和基层组织的定位，凡法律规定在同一城市必须统一的决策及其监督职能集中在市级，执行实施职能可以通过授权尽可能放在区级，充分体现管理重心下移。三是共建共享、融合发展。牢固树立“市区是市本级和市辖区共同家园”的理念，坚持以共同目标为指引，以利益联结为纽带，切实增强市直部门、中省单位、孝南区、市开发区、临空经济区的认同感和向心力，增强云梦向东发展、对接孝感的主动性，激励他们共谋发展，共享成果。四是先急后缓、稳步推进。适应市区和云孝分块建设、组团发展的要求，近期重点在构建维护城市规划、建设、管理、经营、招商政策统一性的体制机制上下功夫。对于行政区划、利益关系调整难度较大的体制机制，认真做好调研工作，逐步创造实施的条件。

（四）目标任务。争取两年内完成市区一体化总体规划和各个专项规划，建立市区一体化的体制机制和工作体系，明显提升5大城市组团的开发建设水平；经过5—8年的努力，将市区一体化区域建成产业特色鲜明、配套设施完善、发展理念先进的鄂豫省际区域性中心城市和中化孝文化名城。

三、推进市区一体化建设的重点领域

（一）推进城市规划一体化。按照对接武汉、覆盖市区、统筹城乡、贯通全域的理念，深化、充实、完善中心城市总体规划、分区规划和各个专项规划，建立健全规划执行的监督保障机制，促进市区分工合理、优势互补、协调发展。市区一体化总体规划和各个专项规划，均应实行公开招标编制，经市政府或有关部门批准后实施。抓紧编制孝汉大道和云孝大道两侧的控制性规划，防止无序开发现象，为城市带的构建预留空间。在深化、完善规划的基础上，加大已定规划的公开力度，提高市民对规划的知晓率。建立违规行为举报奖励制度，对市民举报的违规行为及时采取强制措施。落实地方政府控违拆违责任制，对违规行为严重的地方，追究地方政府分管领导的责任。

（二）推进基础设施一体化。按照政府主导、统筹规划、分步实施、市场运作的原则，集中力量建设重大公共基础设施项目，提高公共设施利用效率及投资效益，避免重复建设、浪费资源。对孝汉城际铁路、孝硚高速、孝汉大道等重要交通干道，董永路等区间交通路网，107、316环城快速干道等综合交通体系，文体中心、主题公园、生态旅游区建设及5大组团的水、电、气、通信管网等城市公共基础设施实行统筹建设管理。市区道路、供水、排水、供电、供气、通信等公共基础设施由市级主管部门统一规划设计，统一验收标准，分区、分责任主体投资建设，避免因工程质量和技术标准不一而与主网对接不上等问题发生。加快城市新社区建设，推行城市综合开发，以功能开发带动商住开发和基础设施建设。

（三）推进产业布局一体化。根据五大组团的区位特点、产业基础和资源优势，合理定位产业布局，做到优势互补、错位发展，打造各具特色的重点产业园区和市场板块。园区之间相互打通，避免重复建设、无序竞争。到2020年，市区一体化区域总产值突破1000亿元以上。孝南区以107、316国道走廊为主要载体，重点布局新型材料、现代物流、家居制造以及纸及纸制品、资源综合循环利用等产业。市开发区以孝天工业园、六合工业园、三江航天产业园、武汉•中国光谷（孝感）产业园、银湖科技、上海工业园、温州工业园、军工创业基地为主要载体，重点发展光电子信息、高端装备制造、新型节能照明、汽车及零部件、纺织服装、食品加工、生物医药、医疗器械等产业。东城新区以市行政中心东迁为动力，重点发展商业、金融、文化、休闲、酒店等产业。临空经济区与武汉临空经济区错位发展，重点发展现代物流业、高新技术产业、现代制造业、文化创意产业等现代产业。云梦城区由云梦县按照云孝一体、错位发展的要求确定产业特色。各重点工业园区和产业带要相应制定产业布局专项规划，经批准后实施。

（四）推进管理体制一体化。遵循行政管理决策、执行、监督各环节相对独立、互相制约及减少市区职能交叉重叠的要求，深入推进行政管理体制改革，建立统一有序的管理体制机制，充分调动市区两级的积极性。在城市总体规划、分区规划，市区宏观管理、重大项目布局、重要部位管理权限由市级独立行使的基础上，可将孝感主城区槐荫河以西、市开发区范围以外的具体事务交由孝南区管理，落实“谁主管、谁负责”的职责权限。市开发区和临空经济区负责各自范围的具体事务管理工作。云梦城区的建设管理由云梦县负责。对于涉及全局、属于市级管理的事务，如城市规划、国土资源、税赋管理、基础设施、环境保护、城乡交通、户籍审批、水利建设等，原则上采取市级设局、区级设分局的管理体制，保障市区重大行政事务的统一性、合法性和有效性，做到管而不死、放而不乱、井然有序。市级局行使决策监督权，区级分局通过授权行使具体事务执行权。区级分局实行条块结合管理，重要人事安排充分征求区级意见，职能工作接受区级领导。已经建立市级局和区级分局的市直单位，要依法依规加强运行管理，切实规范履职行为，避免区级分局自行其是、游离于市级局管理之外的现象发生。按照规定还没有建立市级局和区级分局的市直单位，要抓紧研究，充分协商，尽快把上级要求落到实处。

一是统一土地管理。建立统一的土地征用、出让和收益管理制度，促进市区统一的土地储备、营运管理和市场交易体系的形成。规范土地出让收入的使用，避免各区在征地补偿、拆迁还建等方面政策不统一，导致村民相互攀比，影响工作推进的问题。完善节约、集约使用土地机制，着眼于存量土地的整理和盘活，激活城市土地资产，实现经营城市的效益最大化。按照国务院有关通知要求，可将孝南区国土资源局调整为国土资源分局，为市国土资源局的派出机构，同时将孝南区国土资源储备交易中心并入市土地交易中心，所属机构编制一并划转。统一市区土地市场的工作分步实施，先将市“两型社会示范区”规划范围内360平方公里的所有土地纳入市政府“五统一管理”（规划、征收、储备、供应、管理），土地出让净收益按权属确定。360平方公里以外的土地暂委托孝南区管理，其土地出让报市备案。

二是统一招商引资和产业发展政策。针对市区招商引资拼优惠、争客商、抢项目等问题，构建一体化招商平台，实行统一的招商政策和招商引资管理制度。严格按照市区产业布局，强化招商项目落地管理，建立打通5大组团的招商项目落地机制，完善“谁引进、谁受益”的利益协调办法，充分利用现有土地资源，促进产业集中集群发展。市里对孝南区落户到市开发区、临空经济区的招商项目，市开发区、临空经济区落户到孝南区的招商项目都积极支持。统一市区土地基准价格、税收减免、招商奖励等优惠政策，实行同城同待遇，对无序竞争造成不良影响的给予严肃处理。

三是统一行政审批管理。参照外地经验，进一步大幅减少市级行政审批项目，规范审批条件、程序、期限等办理要求，提高办事效率和服务水平。建立统一的电子政务平台，加快实现信息同享，方便投资创业和居民办事。

四是统一社会公共服务政策和标准。制定统一的人力资源开发规划，构建统一的服务体系；实施方便合理流动、有利于农村人口转移的户籍管理政策；制定和实施统一的城镇低保对象核定和救济标准，统一有利于社区服务健康发展的政策。

五是统一城市公共交通政策和管理。完善市区公交体系，对公共交通实施统一的政策优惠，科学调整公交营运线路资源和出租车经营区域，统一运价和服务质量标准，实现市区道路客运一体化。

六是推进市区财政管理体制改革，促进财力与事权相统一。根据市、区管理职能的配置，推进市、区财政管理体制改革，相应调整市、区两级的财力，尽量减少采用“一事一议”的形式决定市级财政与区级财政在财政支出责任上的分担办法。完善财政利益共享机制，充分调动市、区发展经济，增加财政收入的积极性。优化税收征管办法，将市直现有一般企业税收和全部个体工商户税收，分别下放到孝南区和市开发区的国税、地税部门征收。市直税收下放后，直接征收范围包括烟草、电力、金融、黄麦岭等13户重点企业。市直土地交易契税和耕地占用税，城区的城市建设维护税，市直下放到孝南区的税收，以当年的收入为基数，与区级地方税收增幅同增同减，通过年度财政结算上交市财政。统一税收奖励政策，防止市直、市开发区与孝南区之间在税源上的不正当竞争。

七是统一投融资平台。完善投融资机制，通过合理利用政府财政信用、用活沉淀的公益性项目资产、增加投融资平台收益、增加投融资平台现金流入量等途径，为扩大融资规模创造条件。建立平台公司资本金及资产注入机制、政策补偿机制、特许经营权授予机制、监督检查机制和风险防范机制，支持公司提高投融资能力，增强发展后劲。

（五）推进生态环境一体化。一是抓好环境整体规划。按照统筹经济发展与环境保护的要求，将市区划分为严格保护区、控制性保护利用区和引导性开发建设区三个层次，制定相应的生态环境保护目标和措施。二是以水质保护和空气质量改善为重点，加快建立和完善统一的环境监测网络和污染监控体系。三是加强污染治理基础设施的统一规划、分区建设。新开发的商住区要统一按照雨污分流的要求，规划建设排水系统。污水排放量大的企业必须自行配套建设污水处理设施，强化达标排放的监测管理。统一规划建设生活和工业垃圾填埋场，搞好无害化处理，防止二次污染。四是统一企业污染物排放准入标准，统一环境执法监管尺度。五是强化环保目标管理，形成市区生态环境共同建设、共同保护、共同治理的工作局面。

四、推进市区一体化建设组织领导

（一）强化组织领导。成立推进市区一体化、建设区域性中心城市领导小组及其办公室，市委、市政府主要领导任组长，市委副书记、市政府常务副市长任副组长，孝南区、市开发区、临空经济区、云梦县、市直相关单位主要负责人为成员，负责推进市区一体化，建设区域性中心城市建设的统筹、指导、协调、实施工作。

（二）完善推进机制。按照“市级统一领导、市直部门联动、几区全力配合、镇村积极参与”的工作机制，将推进市区一体化，建设区域性中心城市任务落实到相关责任主体。市直各部门根据职责分工制定专项实施方案和具体操作办法，切实做好协调服务工作。孝南区、市开发区、临空经济区和云梦县要强化共识，积极作为，相互配合，扎实做好基础工作和社会稳定工作。

（三）加强检查督办。将推进市区一体化，建设区域性核心城市建设工作，纳入市区相关单位领导班子和领导干部年度目标责任考核内容，作为市纪委监察局和市委督查室、市政府督查室督查、督办工作的重点，严明纪律，强化考核，确保推进市区一体化，建设区域性核心城市各项任务落到实处。

附：咸宁、黄冈、襄阳、江门等市加快市区一体化建设有关情况。

（一）咸宁市的做法。咸宁市为增强市区对区域发展的辐射、带动力，有效改变市区“行政中心、经济空心”的现状，从2006年7月开始启动市区一体化改革。改革前，咸宁市区是“三驾马车”并存，市直、开发区、咸安区机构重叠、职能交叉、工作推诿、效率低下，导致发展环境差，群众意见大。改革中，他们出台《关于理顺市区体制调整部分职能的方案》，对市区体制作了大刀阔斧地改革：一是理顺咸安区、温泉开发区管理体制。将温泉开发区代管的温泉办事处整体划归咸安区，其所属的养老保险、劳动就业、物价检查等机构和人员全部划归咸安区，温泉开发区不再履行社会事务管理职能，重点经营长江产业园、高新技术工业园、凤凰工业园。二是理顺市区城市建设管理体制。由市建设委员会负责整个城区的建设管理，咸安区的房地产管理、城市管理、公用事业、园林绿化、环卫、市政、公汽等单位人财物整体划归市建委，实行市区城建“一盘棋”。三是城市规划、土地实行集中统一管理。市规划局负责城市规划区的规划管理，咸安区建设局负责村、镇规划管理。咸安区国土资源分局为市国土资源局的派出机构，其人财物整体上划市国土资源局。四是理顺市区财税体制。市直与咸安区在城区税收征管的相互交叉部分，按照隶属关系确定一家征管，核定基数，增量共享。新增税源按照谁引进、谁投资、谁建设、谁受益的原则执行。这次改革涉及两区和市直部门51个单位、下划人员2500多人，全部在一个月内调整到位，没有出现抵制、扯皮、闹事等问题。

（二）黄冈市的做法。黄冈市2011年5月下发《关于推进市区一体开发的意见》，启动包括南湖工业园、西湖工业园、黄州工业园、黄冈化工产业园等园区的市区一体开发，着力增强市区龙头经济竞争力，使之成为赢得新一轮发展竞争主动的战略突破口。《意见》规定在一体化开发区域实行“六统一”：一是统一规划。依据城市总体规划，科学编制市区一体开发总体规划和各个工业园区的空间布局、土地利用、产业发展、基础设施、重大项目、生态保护等专项规划，用规划指导有序开发。二是统一管理。成立市区一体开发委员会，由市政府主要领导任主任，市政府分管领导和黄州区政府、黄冈经济开发区管委会主要领导任副主任，市区相关单位主要负责人为成员，负责组织领导市区一体开发工作。三是统一建设。一体开发区域内的基础设施等公益性项目，按照政府主导、统筹规划、分步实施、市场运作的原则，由市区一体开发委员会审定建设规划和年度项目，确定项目规模和建设方式，统筹组织实施。四是统一投资。由市政府控股，黄州区政府、黄冈经济开发区管委会和广东联泰共同出资组建黄冈市联合开发投资有限公司。公司具有独立法人资格，自主经营、自负盈亏，定位为市区一体开发的专业性投融资平台，重点对一体开发区域内的重大基础设施及其他政策性项目进行投资。五是统一招商。构建一体化招商平台，以市招商局为主体，组建跨区域的专业招商机构，负责市区招商引资业务工作。实行统一的招商引资管理制度，所有落户项目规划选址方案均需报市区一体开发委员会审核，由委员会主任审批。组织一体化的招商活动，一体开发区域所有招商活动，均由市区一体开发委员会及其办公室牵头组织。六是统一征税。以一体开发区域内三年市直、黄州区、黄冈开发区所属企业纳税实绩平均数为基数，基数内既得利益予以保留；超基数部分由市直、黄州区、黄冈开发区按一定比例分享，其财政支持资金由三方按税收分享同比例分担。黄冈市区一体开发区域的目标是：经过3－5年的努力，建成现代产业核心区和市域经济发展的新引擎。

（三）襄阳市的做法。襄阳市为完善城市功能，加快发展城市经济，于2002年3月下发《关于理顺市区行政管理体制的意见》。《意见》对建立市区一体化体制机制作了明确规定：一是明晰市、区、街职责分工。市政府主要行使城市规划和国土资源管理、基础设施建设、环境保护、城乡交通路网建设与管理，以及城市管理综合执法等方面的管理职能。城区政府承担行政区域内经济社会发展、城市管理、精神文明建设和社会稳定的责任，向市委、市政府负责。街道办事处对辖区内的城市管理、社区服务、社会治安综合治理、精神文明建设、街道经济的发展行使组织领导、综合协调、监督检查等行政管理职能。市垂直部门及区有关职能部门的派出机构原则上按街道设置，接受街道工委、办事处和市、区有关职能部门的双重领导。二是调整市、区管理权限。实行一级政府一级事权，除市区规划范围内的土地、规划、环保、物价外，凡县一级政府应有的职权，都下放到区，确保区作为一级政府，具有相对完整的职能、配套的权限和相应的财力。三是调整市区行政执法体制。主要理顺市区卫生监督体制、市区文化市场监管体制、市区环保管理体制、市区城市规划管理体制、市区国土资源管理体制和市区交通管理体制。其中，城市规划、国土资源管理、环保、交通不再保留区级局，分别设分局，各分局实行双重领导，在接受各市局领导的同时，服从区委、区政府的领导。四是调整城建管理体制。按照经营城市的思路，实行规划、建设、管理、经营“四轮”驱动的城市建管运行模式。组建城市综合开发投资公司，与城市重点工程建设指挥部办公室合署办公，实行一个机构、两块牌子的管理体制。主要承担市政府赋予的与重点工程建设相关的行政职能，负责市区以公共产品生产为主要内容、以市场运作为主要形式的城市重点工程建设项目的综合开发。受市政府委托，管理和经营市区规划范围内与重点工程建设相关的土地等国有资产，以利于筹措建设经费。襄樊市区一体化改革实施时间较早，但其思路仍有借鉴作用。

（四）江门市的做法。江门市是广东省中南部的地级市，辖3个市辖区、4个县级市，市区人口133万，建成区面积139平方公里。为了将3个市辖区建成一个相对完整、具有完备功能的城市聚合体，江门市2009年6月下发《推进市区一体化建设实施意见》，决定围绕规划、基础设施、产业、政策、生态环境等方面积极推进市区建设一体化，努力做到规划统筹、产业同布、交通同网、市场同管、信息同享、旅游同线、服务同质、环保同治。一是强化市一级在经济社会发展战略上的协调统筹能力，实现规划一体化编制。树立大规划理念，统一编制覆盖三个市辖区的相关规划，制定完善各区域发展的实施规划，促进市区分工合理、优势互补、协商发展。二是推进三区资源共享，提高投资效益，实现基础设施一体化建设。加强联结三个市辖区的交通设施建设，形成高效的城市交通网络。按照资源共享、提高使用效率和服务效能、方便各市辖区居民的要求，集中力量建设重大公共基础设施项目，避免重复建设。三是依据各区区位特点和产业基础，合理调整提升产业结构，实现产业一体化布局。明确各区的产业发展方向，形成若干定位科学合理、产业水平较高、集聚能力较强、各具特色、服务优质的重点产业园区。根据运输条件和产业特点，规划建设物流基地。按照人口规模和分布状况，制定消费性服务业发展规划。根据资源环境承载能力，制定镇域产业布局规划，形成合理的镇域经济分工，推动产业集聚发展。四是合理配置市、区两级的经济社会管理职能和权限，实现政策一体化适用。将决策职能主要集中在市一级，执行实施职能尽可能放在区一级，监督职能根据实际合理配置。属于经济社会运行管理的行政执法职能，法律规定在同一城市必须统一的，由市一级统一设置，但管理重心下移。江门市推进市区一体化建设的目标是：抢抓新一轮发展机遇，全面提升中心城市综合竞争力，强化市区在江门经济社会发展中的核心地位和龙头作用。