中共孝感市委常委、市委秘书长 刘义明
近年来，孝南区率先在全市乡湾探索推行“说事恳谈室”、“五老理事会”、“民主听证会”（简称“一室两会”）民主管理制度，推动农村群众直接参与管理村级公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，形成了乡湾民主管理的“一室两会”模式。
一、“一室两会”模式的主要做法
（一）设立“说事恳谈室”，拓宽民情民意反映渠道。按照让群众“说事有地方、说事有对象、说事有结果”的要求，着重从三个方面加强“说事恳谈室”建设。一是搭建说事场所。在行政村，结合建设村级党员群众服务中心，单独开辟一间办公室作为“说事恳谈室”，给党员群众提供一个“说事”、“恳谈”、“解结”的场所。在乡镇，建立由乡镇党委、政府统一领导，组织、纪检、信访、综治、司法、民政、财政、水利、畜牧、农技、土地、城建、医疗、保险、教育、计生等相关部门组成的一体化群众说事办事机构，依托职能部门，就某个方面的共性问题，听取群众意见，分类制定解决措施。二是明确说事内容。群众说事范围包括经济发展中的要事、影响和谐稳定的难事、提供公共服务的实事、新农村建设中的大事、扶贫帮困中的好事以及村务公开、计划生育、粮食直补、社会保障、土地使用、公益事业等涉及村民权益的重要事项。三是规范说事程序。制定说事恳谈工作流程，包括来访登记、统计梳理、现场处置、立案归档等内容。为方便群众说事，实行村干部轮流值班接访制度，每周一到周五确保有一名村干部到说事室接待来访群众，周一和周五村党支部书记、乡镇驻村干部参与联合接访，还通过设立咨询服务电话、群众意见箱、留言板和公开村干部通信方式等办法，为群众无障碍说事创造条件。
（二）成立“五老理事会”，协助管理村级公共事务。坚持“德行为先、群众推举、政府认可、规范运作”的原则，从农村“五老”（老干部、老党员、老退伍军人、老教师、老模范）中推选文化素质较高、群众威信较好、热心公益事业的部分同志组成村级理事会，视村规模大小，一般由15~25人组成，设理事长1名，每个村民小组（自然湾）至少有1名理事。理事会在村党支部领导和村委会指导下，参与村集体事务管理，具体来讲就是：参与村级资源发包、基本建设等重大事项的决策，维护本村本组治安，调解村组之间、邻里之间以及家庭内部的各种矛盾纠纷，监督村里重要工作进展情况及资金使用情况，了解掌握社情民意，积极开展党的政策、时政要闻、法律法规、社会新风的宣传活动。理事会的工作方式主要有三种：一是对能够及时协调解决的事项当即约请当事人面对面的协调解决；二是对不能及时解决或牵涉面较大的事，则整理成议题，进入议事程序，提出相关建议，提交村“两委”和党员群众代表集体讨论；三是对村级基础设施建设、资源开发等重大事项进行方案讨论、过程监督、结果评议，接受群众监督。
（三）举行“民主听证会”，搭建民智民力汇聚平台。以落实群众的“知情权、参与权、决策权、监督权”为重点，紧紧围绕所说事项，对村“两委”履行职责情况，组织开展“民主听证会”。“民主听证会”的对象主要是村“两委”，组织者主要是村理事会，参加人员有党员代表和群众代表，一般每半年召开一次，至少每年召开一次，重大事项随时召开专题听证会。“民主听证会”主要听证以下三个方面的内容：一是报告工作，即村“两委”工作完成情况及下年度工作计划，包括党支部班子和党员队伍建设、村级公益事业的规划建设和管理、村级重大项目的立项及建设情况、村集体资产的经营管理、计划生育和社会治安综合治理情况等。二是质询释疑，即参与人员审议报告，并就村重大事项和村民普遍关心的问题以及提案的回复意见，向村党支部、村委会和村理事会提出质询，村干部在会上当场作出解释或答复。三是民主评议，即参会人员对村“两委”班子工作进行“满意度”测评，评议结果由乡镇党委、政府进行考核认定后，与村干部的考核奖励和任用挂钩。
“说事恳谈室”、“五老理事会”、“民主听证会”贯穿于村级事务民主管理全过程，在内容上各有侧重，在方法上互相补充，在步骤上前后连贯，体现了“说事、理事、评事”的有机统一。“说事恳谈室”是乡湾民主管理的发端，只有通过群众说事，了解群众所思所想所怨所盼，民主管理才有了实施的前提和基础；“五老理事会”是乡湾民主管理的重点，党员群众通过这一环节真正行使了自己当家作主管理自身事务的权利，各项民主管理的具体工作也只有在这一环节才能得到切实落实；“民主听证会”是乡湾民主管理的关键，是对所说所议事项进行有效评议的载体和说事效果的直接检验，也是对村干部作风进行监督的重要形式。
二、“一室两会”模式的主要特点
（一）以多种形式反映群众多样化诉求。当前农民诉求呈现多样化趋势，客观、全面反映群众诉求是实施农村基层民主管理的应有之义。推行“一室两会”模式，建立“说事恳谈室”，使社情民意有了充分的反映渠道。从说事内容看，既有最初的邻里纠纷、家里家外利益诉求等事关农村和谐稳定的琐事，又有村级基本建设、集体资产发包、公共事务等涉及农村发展的大事。从说事的场所看，既有分散说（村说事室），又有集中说（乡镇综合办事中心）。从说事的方式看，既有村干部在说事室接待群众说事，又有村干部和“五老”人士深入到群众家中面对面说事。从说事的时间看，既有每月相对固定时间约请当事人集中说事，又有通过设立咨询服务电话、群众意见箱、留言版、公开村干部通信方式等随机说事。这些措施从时间和空间、形式和内容等方面形成了以“说事恳谈室”为枢纽，多渠道、多形式的说事网络，实现了群众诉求反映的全覆盖。
（二）以“五老理事会”补充延伸村“两委”职能。农村综合改革后，一个时期以来，以村“两委”为主体的乡村治理结构难以适应新农村建设的需要，难以满足群众的需求。农民自发成立的“五老理事会”，吸纳当地有公心、事业心、责任心的长者在其中发挥独特的、甚至别人无法替代的作用。这部分人在村级公共事务上是管理员、在处理邻里及家庭矛盾上是调解员、在村级重大项目建设及重大资金使用上是监督员、在了解社情民意上是信息员、在党的政策及法律法规上是宣传员。这“五员”的定位使得理事会以完全意义上的村民自治组织的身份出现，避免了村委会准行政组织的官方色彩，加上它完全透明的民主运行和管理，使村民从内心上认同它，视作自身事务的管理者，从而使理事会承担起了村“两委”部分职能。但同时，它又是在现有村庄治理的制度内运作的，并非是对村“两委”结构和制度安排的解构，从根本上说它是村“两委”职能的延伸和补充，目的是在现有的制度框架内，把村民自治运作得更好。
（三）以理事会成员的示范作用激发群众参与的积极性。理事会成员之所以起到示范带动作用，主要基于以下原因：一是理事会的产生不同于村“两委”的选举，其成员具有一定的限定性，多限定于“五老”，村组干部原则上不参与，因此理事会具有较“纯”的民意性质，容易得到广大村民发自内心的认同；二是理事会成员不取任何报酬， 是一种纯粹的“义工”；三是理事会主要通过不厌其烦的劝说工作和良好的道德示范开展工作，在涉及村级基本建设的大事中，理事会成员带头捐款、带头让地、带头拆舍，具有极大的感染力和带动效应。
（四）以宗族伦理的积极影响实现村民自我教育。家庭、家族、宗族文化中的许多内容是延续中华民族传统美德的载体，也是加强乡湾民主管理、建设社会主义新农村必不可少的积极因素，如处理家庭的组建、家庭成员的关系、家庭教育、对老人的赡养、邻里关系、为人处世的原则等。“五老理事会”的推行，正是利用了“五老”在本村本族中辈份高、年龄长、威望高、容易与村民沟通的优势，一些由村干部出面协调多次无果的事情，由“五老”出面往往就能很平静地解决。“五老理事会”的运作体现了宗族伦理的作用，通过积极引导，有利于加强对农村群众的教育，在村干部和村民之间形成了一个缓冲带，成为乡湾民主管理的“润滑剂”。
（五）以简便易行的运行制度保障民主管理的有效实施。为了保证乡湾民主管理真正落到实处，围绕“说事恳谈”、“五老理事”、“民主听证”制定出台了相关配套制度，为乡湾民主管理营造公开透明的环境，做到用制度规范干部的行为、用公开赢得群众的信任。目前，在村一级基本建立了“五议五公开”制度、村民会议制度、村民民主议事制度、村民代表联席会议制度、民主理财工作制度、村务公开监督制度等一系列制度，形成了对乡湾民主管理过程的全覆盖。
三、“一室两会”模式的初步成效
（一）化解了基层社会矛盾，促进了农村社会和谐稳定。小小“说事室”，给村民提供了一个“谈心说事评理”的便捷平台，村“两委”及时掌握社情民意动态，“五老理事会”集中解决宅基地、邻里纠纷等“政府管不好、干部管不了、社会无人管”的老大难问题，将当前农村社会存在的潜在矛盾消灭在萌芽状态，维护了农村社会的稳定。建立“说事”制度以来，通过收集党员群众有价值的意见建议，及时化解矛盾，调解各类纠纷，农村信访总量明显下降，真正做到了“小事不出村、矛盾不上交”。实践证明，这一制度在畅通基层诉求渠道、促进农村社会稳定中，发挥着不可替代的作用。
（二）密切了党群关系，增强了基层党组织的战斗力。推行“一室两会”模式，把农村党员干部与群众的关系，用制度的形式固定下来，党员干部通过与群众面对面直接对话，党群关系进一步密切，干群感情进一步加深；村级组织找到了服务群众、为群众办实事办好事的载体，党组织工作方式从领导式向服务式转变，由务虚向务实转变；村务工作接受群众直接评议和监督，透明度更高。通过这一制度的约束，村“两委”下决心从群众最不满意的地方改起，从群众最需要的事情办起，从根本上解决了农民群众急盼多年的饮水难、行路难、照明难、上学难、看病难等问题，得到了群众的高度肯定。干部群众反映：“一室两会”制度推行以来，村务工作的透明度大了，随意性小了；约束力大了，个人权力小了；实事好事多了，牢骚怪话少了；基层党组织的战斗力强了，群众的疑虑少了。
（三）扩大了群众参与，完善了村民自治。“一室两会”制度，以群众踊跃说事、“五老”积极理事、干部扎实干事、多方有效评事的良好氛围，吸引了农民群众的广泛参与，并对参与村级事务的方式、内容、范围等进行了规范，使群众自己的事情自己办得到有效落实。这一制度，让群众的人格得到尊重，地位和作用得到体现，极大地激发了群众关心村级建设、参与村级建设的主人翁意识。同时，农民的平等意识、法治意识和政治热情得到明显提高。
（四）完善了议事决策制度，提高了村务民主管理水平。实行“一室两会”制度以来，重大村务交村民代表讨论决定，凡是涉及村民利益的重要事项，都提请村民大会讨论决定，改变了以往“干部说了算、代表陪着干、群众旁边站”的局面。由于制度章程的建立，使村干部逐步养成了照章办事的自觉性，自觉克服盲目性和随意性。凡是遇到重大事项，通过发动群众集思广益，充分讨论，减少了决策失误，提高了村务管理水平，使村务工作逐步走上了民主管理、依法治村的轨道。
（五）创新了工作方式，促进了农村经济社会事业全面发展。推行“一室两会”模式后，村里“干什么”由村民自己定，“怎么干”由村民自己议，“干得如何”由村民自己评，改变了过去“一事一议”制度中村“两委”提“干什么”、村民议“怎么干”的做法，促使村干部把工作重心从处理一般性日常事务转移到集中精力谋发展、办大事、为民服务、保稳定的轨道上来。而群众通过参与民主决策形成共识后，在决策实施过程中主动参与，密切配合，形成了聚精会神搞建设，干群一心谋发展的良好局面，有力地推动了农村经济社会发展。
四、“一室两会”模式的启示
（一）创新基层民主管理，必须坚持党的领导、把握正确方向。党的领导是人民当家作主最根本的保证。孝南区在探索实践“一室两会”模式中，始终坚持在党组织的领导下，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和村委会的指导作用，通过党务公开、党员“双评”等形式以基层党内民主带动基层人民民主。当前，农村群众参与村级公共事务的意识不断增强，表达利益诉求的愿望日益强烈，这就要求我们必须始终坚持在党的领导下，在法律和制度的保障下，正确引导群众以理性合法的形式表达诉求，增进理解，理顺情绪，化解矛盾，从而更好地维护农村社会和谐稳定，不断推动基层民主建设向纵深发展。
（二）创新基层民主管理，必须整合各方面资源、形成工作合力。发展基层民主是推进社会主义民主政治建设的重要内容，必须高度重视，扎实推进。孝南区把这一工作列入重要议事日程，定期研究部署，成立协调指导小组；乡镇党委把这一工作作为加强基层党的建设的有效载体，列入村级目标考核的重要内容；村“两委”在注重搞好自身建设的同时，注意发挥农村“五老”人士、在外成功人士的作用，为推进村民自治提供了外在动力，形成了党委重视、基层实施、群众参与的工作格局。实践证明，只有大力整合各方面资源，统筹推进，才能形成强大合力，确保基层民主管理顺利实施、取得实效。
（三）创新基层民主管理，必须坚持以人为本、服务群众。推进基层民主管理创新，出发点和落脚点是为群众办实事办好事，促进农村经济社会发展。只有坚持以人为本，从群众的要求出发，才能够得到群众的理解和支持。推行“一室两会”制度，坚持以人为本、执政为民理念，从人民群众最关心、最直接、最现实的问题入手，听取群众心声，了解群众需求，调动各方力量，解民忧，排民难，保民权，使农民群众的根本利益得到保障，基本权利得到维护，良好愿望尽量实现，用长效机制从根本上巩固、维护、发展了人民群众的根本利益。实践证明，只有切实为群众谋利益、办实事，才能真正赢得农民的信任，基层民主管理创新才能站得住脚、走得更远。
（四）创新基层民主管理，必须加强教育引导、提高群众素质。推进基层民主管理，说到底是做人的工作，而加强教育引导是做好人的工作的前提和基础。应该看到，近年来在党的农村政策指引下，农村经济社会发展取得了长足进步，农民的物质生活得到明显改善，但对农民的教育仍然存在薄弱环节，农民的文化素质和民主意识还难以适应形势发展的需要。推行“一室两会”模式，在吸引农民主动参与村级事务管理的过程中，通过开展群众喜闻乐见的活动，如成立腰鼓队、开展“五好家庭”、“十佳婆媳”评比等，发挥榜样的示范作用和长期的耳濡目染、潜移默化式的熏陶，铸造广大村民的道德正义感和是非荣辱观，让农民群众真正实现自我教育、自我管理。实践证明，必须重视教育在乡湾民主管理中的导向作用，既发挥思想政治工作的优势，又通过文化参与实现村民自我教育，不断提高群众的素质，为农村各项事业的发展创造良好的精神文化条件。