中国银监会孝感银监分局

近年来，银监会出台了一系列降低经济欠发达地区新型农村金融机构市场准入门槛、大力推进农信社产权改革的政策和措施，旨在解决经济欠发达地区县域金融服务弱化，不适应县域经济快速发展需求的突出问题，县域金融服务得到了一定程度的改善。但是，相对于县域经济发展速度和社会主义新农村建设步伐而言，县域金融服务弱化趋势并未得到根本改观，如何加强和改进县域金融服务，助推县域经济跨越式发展值得研究和关注。

一、县域金融服务弱化的主要表现

（一）信贷投入总量不足，结构不合理。一是信贷投放慢于经济增长。2011年，孝感市县域生产总值列全省第5位，而县域贷款投入314.9亿元，排全省第7位；县域新增贷款51.2亿元，排全省第6位。二是资金外流明显。2011年末，县域存贷比为45%，较上年下降近2个百分点。全市7个县(市)区中有5个存贷比在下降，其中应城市和安陆市分别下降了6.48和6.31个百分点，降幅分别列全省的第1位和第3位，全市首家村镇银行的存贷比也较年初下降4.79个百分点。有的乡镇网点存贷比水平超低，如孝南区某乡镇2011年末存款余额达3.6亿元，贷款5000万元，存贷比仅为13.89%。三是贷款行业集中度较高。受信贷准入、风险控制、经营理念等因素影响，县域银行业信贷投向逐年向政府融资平台、房地产项目、少数优势行业和大客户集中，对规模小、实力弱、缺乏足值抵质押物的中小企业和高风险传统农业投入力度越来越弱。以农信社为例，2011年末，全辖农信社1000万元以上的大额贷款余额超过29亿元，占比达31.87%，增幅超过各项贷款平均增幅。社团贷款余额达20亿元，较上年新增6亿元，增幅高达42.86%，远远高于各类贷款平均增幅。社团贷款投向多集中在非农领域，有的期限较长。其中，政府融资平台贷款3.61亿元。全市农信社房地产贷款余额15.89亿元，占比为17.43%，其中，云梦、孝昌两联社房地产占比高达26%和28%。

（二）机构配置数量不足，功能不全。一是网点数量少。大型银行股份制改造后机构网点大量撤离县域和乡镇，当前除农行在少数乡镇保留机构网点外，其他几家大型银行在乡镇基本上没有网点分布，乡镇金融服务主要由邮储银行和农信社提供。据调查，到2011年末，全市银行业金融机构乡镇机构网点有209家，占全市网点总数的48%；乡镇机构从业人员1528人，仅占全市银行业金融机构从业人员的23.9%。全市县域平均1.37万人才拥有一个网点。二是服务方式简单。大多数乡镇网点限于办理传统业务，ATM机、银联卡普及率不高，结算手段落后、速度慢，难以满足县域金融服务的要求。

（三）金融产品创新不足，品种单一。目前，县域银行业机构贷款业务主要办理房地产和设备抵押贷款、农户小额信用贷款和农户联保贷款等传统信贷业务，抵押方式比较单一，贷款金额小、期限短，难以满足县域新型经济产业和组织发展的需求。据调查，辖内县域中小企业短期流动资金、扩大生产资金以及种养加工大户短期周转资金需求因达不到信贷准入门槛而难以得到满足。

二、县域金融服务弱化的主要成因

（一）银行业机构现行体制制约了服务县域经济发展的水平。一是大型银行在县域机构布局策略存在反复。前几年，国有银行曾一度退出县域信贷市场，信贷审批权限上收或者只清收存量贷款不发放新增贷款，甚至有的机构干脆从县域消失，彻底放弃对县域和农村的支持。近年来，虽然股改后的大型银行重新回到了县域金融市场，但对县域经济的信贷支持并未明显增强，反而跟其他“农”字头的机构展开激烈存款竞争，将县域资金源源不断抽走，输送到中等以上城市和所谓大企业及大项目。二是涉农机构体制并未理顺。农信社产权不明确，公司治理结构形同虚设，历史包袱沉重。邮储银行改革不彻底，存在“二元制”结构，导致存款业务发展快，贷款业务跟不上，造成资金外流严重。三是新型农村金融机构也出现进城倾向。2008年，辖内首家村镇银行落户汉川市新河镇，而随后设立的2家村镇银行将机构设在了经济相对繁华的县城，导致直接对农村经济支持的触角变长、力度变弱。四是金融资源趋利性。经济越发达的地区，银行支持意愿越强烈，而中部欠发达地区则相反。如辖内经济发展较快的汉川市县级金融机构达到11家，机构网点达到75个，存贷比达到72.7%；而较为落后的孝昌县县级金融机构只有7家，机构网点只有39个，存贷比只有25.1%，县域金融支持明显不足。

（二）银行业机构管理机制约束了服务县域经济发展的能力。一是信贷管理体制僵化。银行业信贷准入门槛高，过分强调信用评级，且对县域中小企业、小微企业沿用大中型企业标准进行评级，县域企业难以达标；信贷程序繁琐，贷款从受理、审批到发放动辄经过十几个环节、需十人以上甚至数十人签字，上下历经几个层级机构多个部门，决策链条臃长；审批时限长，从申报到贷款发放、信贷档案整理成册最少半月，几个月也是常事。二是信贷风险控制过度。银行机构出于风险控制的需要，普遍加大了问责机制建设，对信贷风险实行终身责任追究和新增贷款零风险制度，信贷人员产生“惜贷”、“惧贷”心理，严重影响了贷款营销积极性。加之自主审批权限上收或额度较小，县域机构放贷主动性不足。三是管理成本大。在乡镇新设网点成本高、后续投入大、风险控制难，业务拓展缓慢、收益低、考核压力大，相应服务面广、工作强度大、员工招募难，以至于有的县域机构热衷于债券投资和贴现等相对低风险业务，县域资金大量外流。

（三）外部环境也影响了银行服务县域经济发展的积极性。一是高风险与低收益并存。孝感是一个农业大市，而农业生产和农村经济面临较大的自然风险和市场风险，县域中小企业也多半先天不足，生存环境脆弱，极易被激烈的市场竞争所淘汰，县域银行业不可避免地要处理好高风险和低收益的关系。二是农民的诚信与金融知识缺失，极易形成不良贷款和导致逃废债。据统计，支持县域经济发展主力军的农信社、农发行、农行3家机构不良贷款达26．5亿元，占全市的94%。由于历史包袱沉重，存量风险突出，使得3家机构在支持县域经济发展上心有余而力不足。三是地方政府激励措施无法从根本上改善银行业面临的风险。银行通过法律手段收贷，胜诉容易执行难，在很大程度上挫伤了银行依法收贷的信心。同时，企业办理抵押贷款成本高，期限长的问题长期未能得到有效解决。地方政府一直重视引进工业企业，对引进银行业机构重视不够，对县域金融的政策支持力度不足。县域金融服务的风险补偿和分担机制尚未建立，无法从制度层面鼓励县域银行业的商业可持续发展。

三、解决县域金融服务弱化的建议

（一）加强金融环境建设，完善和落实扶持政策。一是推动信用体系建设，着力增强诚信意识。继续深入开展信用县市、乡镇、企业和农户评定活动，不断改善县域信用环境；加大金融维权力度，严厉打击逃废债行为和非法金融活动，营造良好信用环境；搭建银企交流平台，为银企合作牵线搭桥。二是建立激励机制。认真落实中央出台的关于县域金融机构涉农贷款增量奖励、定向费用补贴等一系列激励政策，建议各县（市）区政府结合地方实际制定县域金融服务奖励制度，设立专项奖励基金，对银行机构服务县域中小企业、“三农”增量给予适当奖励，提高其改善县域金融服务的积极性。三是尽快完善“三农”贷款风险保障机制，建立财政风险补偿机制和“三农”贷款保险制度，实现银行支持“三农”发展的可持续性经营。四是完善中小企业担保体系。构建多层次的担保体系，建立担保公司资本注入和风险补偿机制，增强担保实力。五是大力支持农村商业银行组建。资产注入、资产置换等行政性支持手段应不附加任何条件，采取一切有利于农商行组建的超常规举措，切实帮助农信社化解存量包袱，助推农信社进一步完善公司治理，增强其支持县域经济发展的实力。六是多部门形成合力，搭建有效平台，尽快有效培育各类市场主体，增强经济发展后劲。

（二）切实转变思想观念，完善银行服务县域经济的体制机制。一是增强银行业服务县域经济发展的政治和社会责任感。充分认识改善县域金融服务对促进县域经济发展、实现自身发展的现实意义，抓住有利时机，调整优化信贷结构，防范系统性金融风险，培植新的利润增长点，履行好银行业服务地方经济发展的社会职责。二是加快机构培育步伐，大力推进“三个全覆盖”工程。第一，以建立现代金融企业制度为目标，努力实现农村商业银行三年内县域一级全覆盖。力争大悟农商行年内挂牌开业，孝昌、云梦、安陆获银监会批筹，孝南、应城、汉川达标申报。第二，以加快解决农村金融抑制的问题，努力实现村镇银行三年内县域一级全覆盖。力争2012年辖内增设2家以上村镇银行，2013年实现全覆盖目标。第三，以提高支农服务覆盖面为目标，努力实现电话银行三年内乡村一级全覆盖。力争2012年实现全市80%以上的行政村设有“卡乐付”自助结算终端，2013年实现“电话银行”业务地域全覆盖（全市各行政村覆盖到位）和服务功能全覆盖（消费、查询转账、助农取款、代理收费等金融服务功能全部实现），充分利用现代信息科技手段，提升农村金融服务便利度。第四，按照“向下迁址”的原则，加快邮储银行的体制改革。调整8家二类支行，增设8家代理营业机构，同时为支持大别山革命老区经济社会发展试验区建设，在大悟、孝昌增设6家邮储网点。第五，鼓励大型银行在县（市）区5万人以上大乡镇设立网点，推动股份制商业银行到县域增设分支机构，力争2年内在县（市）区延伸1~2家支行和网点，并大力发展离行式自助银行，计划3年内在每个县（市）区增设5家离行式自助银行。三是完善管理机制。建立适应县域经济和业务发展的管理考评机制，适当下放和放宽信贷审批权限，在风险可控的前提下，加大对县域信贷投放增量、存贷比增幅的奖励。逐步减少抵押贷款占比，提高信贷便利性。四是创新金融产品和服务。鼓励银行机构积极引进和开发适应县域经济需求的金融产品，紧紧围绕科技兴农主线，促进农业产业转移和提升。积极推行网上银行等现代金融服务手段，创新县域担保方式，加强与各类融资类担保机构合作等。

（三）严守监管底线，加大监管引领力度。一是完善考评机制。对银行机构服务县域经济的各项指标进行考评，重点考核贷款增幅和存贷比，并以此作为高管人员履职评价的重要依据。二是严守监管底线。加大对县域机构尤其是法人机构单户贷款集中度比例、行业集中度指标的监测，坚决依法严管县域法人机构融资平台贷款、房地产贷款、大额贷款，严控新增平台贷款，严禁采用银（社）团贷款方式发放平台贷款，对近3年到期平台贷款开展偿债风险专项排查，确保到期按时收贷；督促强化房地产开发企业“名单制”管理，2011年末房地产贷款占比超过20%的机构，要逐家进行压力测试，逐户落实风险缓释，年内必须压缩到20%以内；严格按照《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》相关要求，持有的集团客户成员企业发行的债券要纳入集团客户授信业务进行风险管理，贷款集中度今年原则上要降至规定比例内，规范银（社）团贷款，防范通过银（社）团贷款规避集中度监管，对严重违规或发生重大风险的，要暂停银（社）团贷款业务，并对组织者、牵头行和参与行实行三线问责。三是继续实施“信贷回流工程”。扩大参与机构面，将县域农合机构和新型农村金融机构全部纳入，力争参与信贷资金回流工程机构的存贷比和涉农贷款占比分别较上年提高4个百分点。四是坚持“两个不低于”，农村中小金融机构的涉农和小微企业贷款分别实现增量、增速两个不低于上年同期，探索建立农村中小金融机构支农服务机制建设，建立服务承诺、准入前置、动态驳准、差异评价、适度容忍、嵌入治理、绩效挂钩等七项机制；完善引导银行业加大支农服务力度的正向激励措施。